ستار عزیزی استاد دانشگاه و دانشیار حقوق بین الملل در یادداشتی برای «انتخاب» از نظر حقوقی قانون وضع محدودیت اقدام و توسل به زور علیه ایران که دیروز -پنجشنبه- در سنای آمریکا به تصویب رسید را مورد تحلیل و بررسی قرار داده است.
این کارشناس حقوق بین‌الملل در یادداشت خود می‌نویسد: مطابق بند 8 از اصل اول قانون اساسی آمریکا، حق اعلان جنگ ( Declaration of War ) بر عهده کنگره است. لازم به ذکر است که در نظام حقوق بین الملل کلاسیک، هر نوع جنگی با اعلان جنگ آغاز می‌شد. میثاق بریان کلوگ در سال 1928 (توافق وزرای خارجه آمریکا و فرانسه که بعدا به موافقت‌نامه‌ای جهانی تبدیل شد)، اولین سند بین‌المللی بود که «جنگ» را به عنوان ابزار سیاست خارجی دولت‌ها منع نمود. اما برخی دولت‌ها مانند ژاپن و ایتالیا بدون اعلان جنگ به ترتیب علیه چین و حبشه وارد جنگ شدند. این دولت‌های متجاوز مدعی شدند که میثاق بریان کلوگ را نقض نکرده‌اند زیرا اعلان جنگی صورت نگرفته است. همین عمل « تقلب نسبت به قانون» توسط روسای جمهور آمریکا بویژه در دوران جنگ سرد در برابر کنگره صورت گرفت.
در دوران جنگ کره و ویتنام، نیروهای مسلح آمریکا بدون اعلان جنگ و با دستور رییس جمهور به عنوان فرمانده کل قوا وارد مخاصمه شده بودند. رییس جمهور مدعی بود که حفظ منافع حیاتی آمریکا، او را واداشته تا از نیروهای مسلح استفاده کند ( use of military force ). در واقع، رییس جمهور آمریکا بدون آنکه به کشوری اعلام جنگ کند، و با این بهانه که تنها از زور برای تحقق هدفی خاص در جهت تامین امنیت ملی آمریکا استفاده کرده است، عملا وارد جنگ می‌شد و کنگره را دور میزد. این امر کنگره را بر آن داشت تا اختیارات رییس جمهور را در هر نوع توسل به زور محدود کند.
می‌دانید که تمامی مصوبات در کنگره آمریکا (مجلس نمایندگان یا سنا) در ایالات متحده آمریکا به دو شکل Bill و یا Resolution انجام می‌شود. تصمیم کنگره به شکل Bill به قانون لازم الاجرا تبدیل می‌شود. قطعنامه اگر به شکل joint Resolution ارائه شود نیز به قانون تبدیل می‌شود مشروط بر آنکه به تایید هر دو مجلس نمایندگان و سنا برسد.
در 7 نوامبر سال 1973 و در دوران ریاست جمهوری نیکسون، هردو مجلس نمایندگان و سنا طی قطعنامه‌ای مشترک و با رای دو سوم نمایندگان (که مانع وتو رییس جمهور شود) بر آن شدند تا اختیارات رییس جمهور در آغاز جنگ را محدود نمایند و قانون اختیارات جنگی (war power resolution) تصویب شد. به موجب این قانون، رییس جمهور راسا حق آغاز درگیری را ندارد مگر طبق قانونی خاص به او مجوز داده شده باشد.
مطابق این قانون، رییس جمهور موظف است پس از یک حمله اضطراری حداکثر ظرف 48 ساعت، جزییات و دلایل حمله را به کنگره اطلاع دهد. تاکنون بیش از 130 مورد گزارش از سوی رییس جمهور به کنگره داده شده است. پس رییس جمهور تنها اگر کنگره طی قانونی خاص، مجوز توسل به زور را بدهد، رییس جمهور می‌تواند وارد جنگ شود مثلا در سال 1991 ، کنگره قانون مجوز استفاده از نیروی نظامی (AUMF) را جهت بیرون کردن عراق از کویت صادر کرد و اعلام شد که این قانون در راستای قانون اختیارات جنگی 1973 تصویب شده است.
پس از واقعه 11 سپتامبر نیر شاهد وضع دو قانون خاص هستیم. در 14 سپتامبر 2001 کنگره به رییس جمهور اجازه داد علیه القاعده و یا هر نیروی تروریستی که وابسته به عملیات 11 سپتامبر بوده است، از زور استفاده کند. دولت‌های اوباما و ترامپ از همین قانون جهت اعمال زور علیه داعش در عراق و سوریه استفاده کردند زیرا آنها را وابسته به القاعده تلقی می کردند. لازم به ذکر است که در جولای 2019 سخنگوی پنتاگون اعلام کرده بود که ما براین باور نیستیم که بتوان از قانون سال 2001 علیه ایران استفاده کرد.
قانون مجوز استفاده از نیروی نظامی (AUMF) دیگری در سال 2002 صادر شد و به رییس جمهور اجازه داد تا در برابر تهدیدات مداوم عراق از زور استفاده کند. آمریکا از سال 2003 تا 2011 که اوباما بخش زیادی از نیروهایش را از عراق خارج کرد در پاسخ نظامی به حملات گروههای عراقی مخالف که بعضا وابسته به ایران بودند از همین قانون استفاده می‌کرد. مشاور حقوقی وزارت دفاع آمریکا در سال 2017 اعلام کرد که قانون سال 2002 دارای دو کارکرد است: هم به ایجاد عراقی باثبات و دموکراتیک کمک نماید و هم به تهدیدات تروریستی در آن کشور، پاسخ نظامی داده شود. لازم به ذکر است که دولت ترامپ جهت توجیه حقوقی عملیات ترور شهید قاسم سلیمانی به همین قانون سال 2002 استناد کرد. در گزارش دولت ترامپ به کنگره آمریکا آمده بود که چون قاسم سلیمانی از گذشته در اقداماتی دست داشته که با به خطر انداختن جان آمریکایی‌ها در عراق به ثبات و صلح در عراق نیز لطمه وارد کرده است لذا ترور بر اساس قانون سال 2002 وجاهت دارد. البته گروهی دیگر معتقد هستند که قوانین سال‌های 2001 و 2002 در یک بستر زمانی و در ارتباط با گروههای خاص بوده و از آن نمی توان علیه ایران استفاده کرد.
طرح قانونی دموکرات‌ها در کنگره اصولا برای پایان بخشیدن به هر نوع توسل به زور علیه ایران (نه فقط جنگ) به استناد قوانین خاص 2001 و 2002 است، زیرا این‌گونه اقدامات ترامپ ممکن است ناآگاهانه آمریکا را وارد جنگی وحشتناک با ایران کند که کنگره با آن مخالف است. در واقع، کنگره به صراحت اعلام می‌کند «هر نوع توسل به زور» علیه ایران را نمی‌توان با قوانین خاص توجیه کرد و ترامپ ملزم است اجازه کنگره را قبل از توسل به زور اخذ کند.
این طرح قانونی به تصویب سنای ایالات متحده نیز رسیده، برای رییس جمهور الزام‌آور خواهد بود مگر آنکه ترامپ بر اساس گفته خودش، آن را وتو کند. البته شخص ترامپ نیز خواهان جنگ با ایران نیست اما او مدعی است که تصویب این قانون، پیامی بدی به دولت ایران منعکس می‌کند و دست رییس جمهور در برخورد با ایران را می‌بندد. ترامپ بر آن است تا بتواند از قانون خاص 2002 به عنوان تهدیدی علیه ایران استفاده کند. در هرحال، مصوبات کنگره در صورت وتوی رییس جمهور به کنگره باز می‌گردد و این بار نیازمند تصویب دو سوم نمایندگان می باشد. با توجه به آنکه در سنا، طرح با رای مثبت 55 نماینده در برابر رای مخالف 45 نفر به تصویب رسیده بود، امکان افزایش تعداد موافقان قانون به 67 نفر ( حدنصاب دو سوم برای شکستن وتوی رییس جمهور ) بعید به نظر می‌رسد.
مجلس سنای آمریکا قطعنامه‌ای دوحزبی را تصویب کرد که به موجب آن رئیس جمهوری آمریکا بدون مجوز کنگره حق استفاده از نیروی نظامی علیه جمهوری اسلامی ایران را ندارد.
