چرا قطعنامه اخیر شورای امنیت درمورد غزه به لحاظ سیاسی و حقوقی مهم است؟

کوروش احمدی، دیپلمات سابق ایران در سازمان ملل در یادداشتی برای «انتخاب» نوشت:

قطعنامه ۲۷۲۸ شورای امنیت که در ۶ فروردین با ۱۴ رای مثبت و رای ممتنع آمریکا (خودداری از وتو) تصویب شد، بسیار بیش از آثار عملی و عینی که ممکن است بر تخفیف جنایات اسرائیل در غزه داشته باشد، مورد توجه قرار گرفته است. این قطعنامه حتی اگر به اجرا گذاشته می‌شد، تنها قرار بود تا پایان رمضان (۱۵ روز) دوام آورد. با این حال، این قطعنامه برغم بی اثر بودنش، از جهاتی مانند روابط دو و چندجانبه قدرت‌ها، بویژه رابطه آمریکا و اسرائیل، بحث غیرمعمول در مورد الزام‌آور بودن یا نبودن آن و سابقه‌ای که ممکن است ایجاد کند، تحول مهمی است. نکات حقوقی وسیاسی در مورد این قطعنامه به شرح زیر قابل تلخیص است:

۱- این اولین قطعنامه شورا در مورد آتش‌بس در غزه است که ۱۷۱ روز بعد از شروع جنگ در غزه به تصویب رسید. پیش از این آمریکا سه پیش‌نویس قطعنامه در همین رابطه را وتو کرده و در دو نوبت هم به پیش‌نویس‌هایی در مورد کمک انساندوستانه به غزه (۲۷۱۲ و ۲۷۲۰) رای ممتنع داده بود. مشکل آمریکا با واژه‌های "آتش‌بس"، "فوری" و "دائمی" در پیش‌نویس‌ها بوده‌است. (پیشنهاد روسیه برای "آتش‌بس پایدار و دائمی" با رای موافق الجزایر، روسیه و چین و مخالفت آمریکا و ۱۱ ممتنع رد شد) آمریکا همچنین همیشه بر محکوم کردن حماس در پیش‌نویس‌های قبلی اصرار کرده بود. روسیه و چین نیز دو پیش‌نویس قطعنامه پیشنهادی از سوی آمریکا در اکتبر و هفته گذشته که حماس را محکوم و خواستار آتش‌بس نشده بودند، وتو کرده بودند. قطعنامه ۲۷۲۸ در بند اول اجرایی با استفاده از یک واژه بینابینی (demand) که نه حداکثری است و نه حداقلی، برقراری "آتش بس فوری" را مطالبه کرد. قطعنامه در جمله بعدی این بند "آزادی فوری و بدون قید و شرط کلیه گروگانها" و در بند سوم "توزیع کمک‌های انساندوستانه" را مطالبه کرد. ویژگی مهم بند اول این است که برقراری آتش‌بس به آزادی گروگان‌ها مشروط نشده است. در پیش نویس ۲۲ مارس که توسط آمریکا ارائه و توسط چین و روسیه وتو شده بود، به صراحت آتش‌بس مشروط به "آزادی کلیه گروگانها" شده و حمله ۷ اکتبر حماس (در یک بند مقدماتی) و حملات حوثی‌ها علیه کشتی‌رانی محکوم شده بود. 

۲- در پی تصویب این قطعنامه سفیر آمریکا در سازمان ملل و سخنگوی وزارت خارجه آمریکا آنرا "غیرالزام‌آور" خواندند و برعکس نمایندگان چین و روسیه آنرا الزام‌آور دانستند. اگر چه تفاسیر حقوقی متفاوتی در ارتباط با الزامی بودن قطعنامه‌های شورای امنیت وجود دارد، اما نگارنده به خاطر ندارد که در گذشته حداقل یک عضو دائمی شورای امنیت رسما و علنا یک قطعنامه شورا را غیرالزام‌آور خوانده باشد؛ چرا که چنین موضعی موجب کاهش اقتدار شورا شده و سابقه‌ای ایجاد می‌کند که در آینده می‌تواند گریبانگیر همان عضو دائمی شود. با این حال، به نظر می‌رسد که حساسیت شدید نسبت به رای آمریکا در داخل و برای رابطه آمریکا و اسرائیل، دلیل اظهار نظر آمریکا بوده است. در مورد تفاسیر مختلف در این رابطه به اختصار می‌توان گفت که اکثریت بزرگ حقوقدانان معتقدند که با توجه به ماده ۲۵ منشور ملل متحد، کلیه قطعنامه‌های شورا برای اعضای سازمان ملل الزام‌آور است. در این ماده تصریح شده که اعضای سازمان ملل "تصمیمات" شورا را می‌پذیرند و اجرا می‌کنند. بر این مبنای هر قطعنامه شورا، صرفنظر از جمله‌بندی‌های آن‌ها به منزله تصمیم آن شورا شمرده شده و الزام‌آور دانسته می‌شود. اما به تدریج حقوقدانانِ برخی دولت‌ها بر عین کلمه "تصمیمات" در ماده ۲۵ منشور تاکید کردند و متناسب با مواضع سیاسی ملی بر آن شدند که تنها قطعنامه‌هایی الزام‌آوراند که در آن‌ها به صراحت عبارت "شورای امنیت تصمیم می‌گیرد که ... " و "باید" (shall) بکار رفته باشد. به عنوان مثال، در حالیکه در بند ۹ قطعنامه ۱۹۲۹ گفته شده بود که "شورا تصمیم می‌گیرد که ایران نباید در حوزه موشک" فعالیت کند، در بند ۳ ضمیمه B قطعنامه ۲۲۳۱ تنها از ایران دعوت (calls upon) شده بود که در حوزه موشکی فعالیت نکند. لذا، جمله‌بندی نخست الزام‌آور و جمله‌بندی دوم غیرالزام‌آور تلقی می‌شد. اما آمریکا بویژه در دوره ترامپ فعالیت‌های موشکی ایران را "نقض" قطعنامه ۱۹۲۹ می‌شمرد که سنخیتی با موضع آمریکا در مورد قطعنامه ۲۷۲۸ ندارد. در حالیکه اروپا فعالیت‌های موشکی ایران را "ناهمراستا" (inconsistent) با قطعنامه مذکور اعلام می‌کرد. تفاسیر اینچنینی در مورد قطعنامه‌های شورا بعدا طی چند ده سال گذشته مبنای کار نمایندگان کشور‌ها در "مشورت‌های غیررسمی" برای تهیه پیش‌نویس‌ها نیز بوده است. با این حال، دولت‌ها رسما همیشه همه قطعنامه‌های شورا را الزام‌آور اعلام کرده‌اند هر چند که به تلویح و در عمل به تفاوت در جمله‌بندی قطعنامه‌ها توجه داشته‌اند.

۳- اهمیت سیاسی قطعنامه ۲۷۲۸ از آن جهت است که گاه قطعنامه‌های شورای امنیت، صرفنظر از آثار عملی آنها، از تغییر جهت باد خبر می‌دهند. اینکه پیش‌نویس قطعنامه را ۱۰ عضو غیردائمی شورای امنیت ارائه دادند و ۴ عضو دائمی، ازجمله انگلیس و فرانسه، به آن رای مثبت دادند و آمریکا برخلاف معمول نتوانست آنرا وتو کند، می‌تواند نشانه‌ای حاکی از افزایش فشار و شکل‌گیری تکانه‌ای (momentum) در جهت فاصله گرفتن سیاست بین‌الملل و سیاست آمریکا از حمایت بی‌قید و شرط از اسرائیل تحت تاثیر افکار عمومی باشد. طی چند هفته گذشته، تنش در روابط واشنگتن و اسرائیل، ازجمله در مورد برنامه اسرائیل برای حمله به رفح و هشدار معاون بایدن به "عواقب" آن برای اسرائیل، رو به افزایش بوده‌است. سخنرانی تند چاک شومر رهبر دمکرات‌های سنای آمریکا علیه نتانیاهو که مورد حمایت بایدن قرار گرفت، و یک گزارش وزارت خارجه آمریکا که به رسانه‌ها درز کرده و از "لطمه عمده و احتمالا نسلی به اعتبار اسرائیل ... در جهان" می‌گوید، در این رابطه قابل توجه‌اند. همچنین قبل از رای‌گیری در شورا و در حالیکه وزیر خارجه آمریکا در اسرائیل بود، دولت اسرائیل غصب وسیع‌ترین زمین در ساحل غربی بعد از ۱۹۹۳ را اعلام کرد. بایدن که درگیر مبارزات انتخاباتی سرنوشت‌سازی است نمی‌تواند نسبت به بخشی از طرفدارانش در حزب دمکرات بویژه جوان‌تر‌ها که از همکاری همیشگی آمریکا با اسرائیل ناخرسند‌اند، بی‌تفاوت باشد. تغییر محسوس سیاست کانادا که صدور سلاح به اسرائیل را منع کرده و تند شدن اتحادیه اروپا علیه اسرائیل در خودداری از وتو قطعنامه بی‌تاثیر نبود. برغم اینکه هنوز تغییری در حمایت آمریکا از اسرائیل شامل ارسال سلاح و کمک‌های نظامی سالانه و ... حاصل نشده، اما روندی که شروع شده حائز معانی و اهمیت قابل توجهی است.