علی ولایی - دانیال نمازی: فرض کنید خبری مبنی بر سوء استفاده یکی از نمایندگان مجلس از اطلاعات محرمانه در جهت کسب منافع شخصی‌اش، منتشر گردد. انعکاس این خبر چه تأثیری بر اعتماد عمومی نسبت به آن نماینده و همچنین کلیت مجلس خواهد داشت؟ بی‌شک رفتارها و اقدامات نمایندگان مجلس قابلیت کاهش اعتماد عمومی به مراکز قانونگذاری را دارد. این کاهش اعتماد عمومی به تصمیماتی که مجلس در ارتباط با منافع عمومی می‌گیرد، باعث می‌شود که هر یک از شهروندان خودشان در صدد تأمین منافع شخصی برآیند و این امر موجب فروپاشی پیوند‌های اجتماعی یک جامعه خواهد شد. برای حل این مشکل، از دهه ۶۰ میلادی بحث قواعد رفتاری (Code of Conduct) و قواعد اخلاقی (Code of Ethics) نمایندگان پارلمان به صورت جدی مطرح گردید و به عنوان عناصری ضروری برای اطمینان مردم و حفاظت از اعتماد عمومی به اثربخشی سیستم های دموکراتیک، شفافیت و عدالت شناخته شد. در این یادداشت، مختصراً به تبیین چیستی، چرایی و ضرورت این قواعد پرداخته خواهد شد.
بیشتر بخوانید و ببینید
چیستی قواعد اخلاقی و قواعد رفتاری
استانداردهای اخلاقی، بیانیههایی ارزشی بوده که دارای اصول کلی برای راهنمایی رفتار هستند؛ اما استانداردهای رفتاری، فهرستی مشتمل بر باید و نبایدهای رفتاری دارای ضمانت اجرا می‌باشند که بر مبنای استانداردهای اخلاقی تنظیم میشوند. این قواعد رفتاری و اخلاقی از نهادهای خصوصی اقتباس شده و در پارلمانهای دنیا رواج یافته است و در اصناف مختلف مانند پزشکان و وکلا هم کاربرد دارند؛ مانند منشور اخلاق و رفتار حرفهای وکلای دادگستری در ایران، قواعد عملکرد حرفهای وکلا در آلمان و قواعد نمونه رفتار حرفهای انجمن وکلای آمریکا.
قواعد رفتاری در بعضی کشورها الهامبخش و شامل اصول کلی است، اما در برخی کشورها با طرح قواعد جزئی به تنظیمگری می پردازد و در شماری از کشورها نیز به جنبه آموزشی آن برای نمایندگان با زبانی ساده و به همراه توضیح و تفسیر توجه می‌شود. قواعد حاکم بر رفتار نمایندگان به دو دسته: (۱) قواعد رفتار حرفهای پارلمانی برای جلوگیری از تعارض منافع و مشتمل بر مواردی چون ثبت منافع و داراییها، هزینههای مالی و نیازمندیهای نمایندگی (مانند دفتر کار و سفرهای نماینده) و رابطه با لابیگران و گروههای متنفذ و تأمین مالی هزینههای انتخابات و (۲) وظایف انضباطی نمایندگان مجلس درون پارلمان تقسیم می‌شود.
کانون قدرت همواره در معرض فسادهای سیاسی، اقتصادی و اخلاقی است؛ به عنوان نمونه منافع و منابع مالی نمایندگان و اعضای خانواده آنها در بخش دولتی و خصوصی، موجب تعارض منافع در عمل به وظایف تصویب قوانین و نظارت سیاسی بر قوه مجریه می‌شود. از یک سو مدیریت رفتار نمایندگان با مردم، رسانهها، همکاران، لابیگران در مجلس و گروههای متنفذ لازم به نظر میرسد، از دیگر سو نباید به مصونیت و استقلال نمایندگان خدشهای وارد شود تا نماینده مردم را به نماینده حاکمیت تبدیل کند؛ بنابراین برقراری موازنه، ضروری است تا بدون محدودیت برای آزادی بیان نماینده در برابر تمام ارکان حاکمیت، با هر گونه فسادی برخورد و از هر گونه سوء رفتاری جلوگیری شود.
قواعد رفتاری باید جامع، دقیق، واضح، ساده، شفاف، یکپارچه، ساختارمند حول محور ارزشها و در ارتباط با سایر اسناد قانونی بوده و چنین اصولی بر آن حاکم باشد: اولویت منافع عمومی، بی طرفی و انصاف و عدم تبعیض در تصمیم گیری، اخذ تصمیم در شرایط شفاف و آزاد، پاسخگویی، صداقت، رفتار با حسن نیت، احترام به کرامت ذاتی همه افراد، فعالیت در راستای آرمانهای جامعه دموکراتیک و روح و نص قانون اساسی و حاکمیت قانون، حفاظت از مصونیت نمایندگی، احترام به جایگاه و استقلال و حقوق سایر اعضای پارلمان، ترویج اصول فوق الذکر و مقابله با تخلف از آن.
چرایی قواعد اخلاقی و قواعد رفتاری
تدوین قوانین رفتاری موجب کاهش فساد، افزایش اعتماد عمومی، شفافیت در رفتار نمایندگان و پاسخگویی به عموم مردم، تقویت سیاست مداری حرفهای در غیاب نظام حزبی، ایجاد استاندارد برای رفتارهای پارلمانی، تفکیک رفتارهای قابل قبول و غیرقابل قبول و موضعگیری در برابر رفتارهای غیرقانونی و غیرقابل قبول می‌شود. در حقیقت این قواعد، شاخص های اصلی برای قضاوت رفتار نمایندگان را به رسانهها و مردم می‌دهد و نمایندگان را نیز با انتظارات عموم مردم نسبت به خود آشنا می‌کند.
وجود این استانداردها به نمایندگان پارلمان کمک می کند که فارغ از پیش زمینه های سیاسی و گروهی، با یکدیگر به عنوان همکار تعامل داشته باشند و علاوه بر نوع رفتار نمایندگان با همکاران، مسائل مربوط به نژاد و جنسیت و نوع برخورد با موکلین را نیز تنظیم می‌کند. همچنین رفتار حرفهای نمایندگان، باعث ارتقای شأن پارلمان شده و افرادی با سطح سواد و اعتبار بالاتری جذب فعالیتهای سیاسی میشوند. گاهی اوقات رفتار نمایندگان و نیز کارمندان و کارشناسانی که در دفتر نمایندگان مشغول فعالیت هستند، مورد بررسی قرار می‌گیرد و تلاش آنها برای فعالیت در سمتی خاص در نهادهای عمومی یا شرکتهای خصوصی بعد از دوران نمایندگی نیز رصد می‌شود.
نامزد‌هایی که به وسیله فساد مالی یا از طریق لابی های گسترده با منابع قدرت و ثروت، شانس بیشتری برای ورود به مجلس را پیدا میکنند، موجب کمرنگ شدن نقش مردم در انتخاب شده و اصل دموکراسی در کشور را تهدید می کنند. تنظیم قواعد رفتاری با لابیگران موجب حصول اطمینان از عدم سوء استفاده از سمت نمایندگی میگردد. همچنین وقتی فردی بیش از یک مسؤولیت را در جامعه بر عهده می‌گیرد، از جمله تأثیرات آن در تصمیمگیریهای او، ایجاد تعارض منافع می‌باشد که البته پدیدهای طبیعی و غیر قابل اجتناب است، اما در صورت تنظیم و کنترل، به فساد ختم نخواهد شد. به عنوان نمونه، برخی ممنوعیتها در خصوص تصدی منصب در بخش دیگری از دولت یا ساختار حکومتی، فعالیت در بخش خصوصی، سهم داشتن در هر تجارت و یا شرکتی که با دولت همکاری می‌کند، قبول کردن بعضی از شغلهای خاص در مدت زمان معینی بعد از استعفا از سمت دولتی یا عمومی، لازم به نظر میرسد. یکی دیگر از طرق کاهش فساد، تعهد به افشای منافع سیاسی و اقتصادی فرد در گذشته و حال، به نحو مستمر و به صورت خوداظهاری می‌باشد؛ مشروط بر آنکه کذب اطلاعات اعلام شده آشکار نباشد. حتی برای جلوگیری از فساد‌ها یا تهمتهای احتمالی در حین یا بعد از اتمام نمایندگی، آنها میبایست با رعایت حسن نیت، فهرستی از میزان دریافتیها و داراییهای خود، همسر و فرزندانشان را برای هیأتی در پارلمان یا برای آگاهی افکار عمومی منتشر سازند.
همچنین از علل لزوم تدوین قواعد رفتاری، تقویت حاکمیت قانون است؛ از این جهت که اولاً موجب می‌شود نمایندگان در صورت ارتکاب اقدامات خودسرانه و سوء رفتار، عذری نداشته باشند و ملزم به پاسخگویی گردند و ثانیاً مانع از اعمال فشارهای ناروا بر نماینده‌ای می‌شود که در چارچوب قواعد رفتاری عمل کرده است و به او این امکان را می‌دهد تا در برابر برخی افشاگریهای دور از واقعیت، با استناد به متن مدون قواعد رفتاری از خویش دفاع کند.
لازم به ذکر است وجود قوانین و نظام کیفری عمومی ما را بی‌نیاز از قواعد رفتاری نمی‌کند؛ زیرا ضمانت‌اجرا و سازوکارهای نظارتی قواعد رفتاری، به اقتضای اصل تفکیک قوا، درون پارلمانی است و سرشت بسیاری از قواعد رفتاری هم از قبیل سوء رفتار و عملکرد نامناسبی است که به اعتبار پارلمان لطمه میزند ولی نظام کیفری به جرایم و در دادگاهها رسیدگی می‌کند. مثال بارز این تفاوت را در فرق میان هدیه و رشوه میتوان مشاهده کرد.
ضرورت قواعد اخلاقی و قواعد رفتاری
در نظرسنجیهایی که از مردم کشورهای اروپایی صورت گرفته، نگرانی آنها نسبت به پارلمان بیشتر در خصوص فعالیتهای اقتصادی نمایندگان و تعارض منافع، میزان حضور و مشارکت نمایندگان در جلسات مجلس و کمیسیون‌ها و سوء استفاده نمایندگان از اطلاعات محرمانه به نفع خود بوده است. با وجود تنظیم قواعد رفتاری، اعتماد عمومی به نمایندگان کاهش یافته است؛ برای مثال اعتماد به پارلمانهای ملی در کشورهای اروپایی از ۵۷ درصد در سال ۲۰۰۷، به ۳۱ درصد در سال ۲۰۱۲ تقلیل یافت.
در کشور ما در سالهای اخیر، مجلس با کاهش اعتماد عمومی مواجه بوده و تقلیل مشارکت در انتخابات اخیر به روشنی این حقیقت را نشان می‌دهد. برای مثال میزان مشارکت مردم تهران در انتخابات دوره یازدهم مجلس، بنابر آمارهای رسمی، با اختلاف بیش از ۱۰ درصد، پایینترین مشارکت بعد از انقلاب و حتی از میانگین دورههای قبل، ۲۰ درصد پایینتر بوده است. در کل کشور نیز هیچ گاه مشارکت در انتخابات مجلس کمتر از ۵۰ درصد نبوده است، اما در این دوره به حدود ۴۰ درصد تقلیل یافت. همچنین به طور میانگین، مشارکت در انتخاباتهای مجلس حدود ۶ درصد کمتر از انتخاباتهای ریاست جمهوری بوده است و مردم اهمیت کمتری به انتخاب نمایندگان خود دادهاند. در کنار نقش شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر نهادهای غیر مصرح در قانون اساسی، نوع رفتار و عملکرد نمایندگان نیز از جمله عوامل کاهش اعتماد است که موجب شده مجلس به‌عنوان رکن مردم‌سالاری، جایگاه خود را از دست بدهد و بسیاری از اختیارات مهم آن به نهادهای دیگر واگذار گردد. بنابراین بایسته است که در ایران نیز توجه ویژهای به مسأله رفتار نمایندگان بشود و قوانین مربوط به آن در مجلس تصویب گردد تا نظارت درون پارلمانی تقویت شده و با حفظ مصونیت نمایندگان، استانداردهای حرفهای عملیاتی گردد و در نتیجه مجلس جایگاه خویش را بازیابد و اعتماد عمومی بدان تقویت گردد. تردیدی نیست که عامل اصلی درباره کاهش اعتماد به مجلس را باید در جای دیگری جستجو کرد، اما عدم امکان اصلاح نظام انتخاباتی و تأیید نشدن قوانین مربوط، موجب توجه به عوامل فرعی همچون رفتار نمایندگان می‌شود تا از طریق اصلاح آن، بخشی از مشکلات کاهش یابد.
البته عوامل مختلفی همچون ضمانت اجرای قانون، نهادسازی، نگرشهای فرهنگی و آموزش در اثربخشی قواعد رفتاری نمایندگان دخیل است و با توجه به ماهیت داوطلبانه و الزام درونی که قواعد رفتاری ایجاد می‌کند، جامعه مدنی و فضای مجازی در رعایت قواعد رفتاری نمایندگان نقش بسزایی خواهد داشت.
علی ولایی: پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
دانیال نمازی : پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف