مرکز پژوهش‌های مجلس: پیامد‌های کسری بودجه در سال ۹۹ بسیار جدی است

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «راهنمای ترمیم کسری بودجه با ملاحظه قیود سیاستگذاری (ویرایش اول)» با اشاره به راهکار‌های جبران کسری بودجه در سال جاری اعلام کرد: در سال ۱۳۹۸ به‌واسطه ابعاد کوچک‌تر کسری بودجه و برخی مسائل دیگر، پیامد‌های کسری بودجه چندان به فضای واقعی اقتصاد منتقل نشد، اما در سال ۱۳۹۹ این موضوع بسیار جدی خواهد بود و عدم اتخاذ تصمیم مناسب جهت جبران کسری بودجه آثار اقتصادی نامناسبی دارد.

در بخش «چکیده مدیریتی» این گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «وقایع سال ۱۳۹۸ تاکنون از قبیل: تشدید تحریم‌ها و کاهش شدید درآمد‌های نفتی، سیل گسترده، شیوع ویروس کرونا و مجدداً کاهش شدید قیمت نفت و به حداقل رسیدن منابع حاصل از نفت، بودجه‌های سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ را به‌شدت تحت تأثیر قرار داد و موجب کسری بودجه شده است. پرسش اصلی در حال حاضر نحوه مواجهه با کسری بودجه دولت در سال ۱۳۹۹ و چگونگی رفع آن است. گزارش حاضر برای پاسخ به این سوال، چندین گام را طی می‌کند.

گزارش در گام اول، راهکار‌های پیشنهادی مختلف موجود در ادبیات تأمین مالی عمومی جهت پوشش کسری بودجه، همانند واگذاری سهام دولت در شرکت‌های غیردولتی، واگذاری دارایی‌های غیرمالی عمومی، ایجاد بدهی فراتر از مقدار پیش‌بینی شده در بودجه، اخذ عوارض از تراکنش‌های بانکی، افزایش نرخ مالیات ارزش‌افزوده، افزایش مالیات خرید و فروش سهام، اخذ مالیات سود سهام، اخذ مالیات سود سپرده بانکی، اخذ مالیات عایدی سرمایه و مالیات دارایی (ثروت)، تحریک بخش واقعی و تولید (با راهکار‌های مختلف ازجمله عرضه زمین در جریان یک پروژه ساخت مسکن) و برداشت سهم بودجه از آن، افزایش استفاده از حامل‌های جایگزین بنزین (مانند CNG & LPG) و صادرات بنزین، حذف ارز ترجیحی کالا‌های اساسی، اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی، کاهش فرار مالیاتی از طریق شفافیت تراکنش‌ها و… را احصا می‌کند.

نکات مورد توجه سیاستگذار برای انتخاب راهکار‌های جبران کسری بودجه

گزارش در گام دوم، چک‌لیست ضمنی و ذهنی مورد نظر سیاستگذار برای ارزیابی و تصمیم‌گیری در قبال اقدامات ممکن برای پوشش کسری بودجه، در عمل، را فهرست می‌کند. این فهرست، شامل هزینه سیاسی عام برای مجری (فشار اجتماعی عمومی)، هزینه سیاسی ذی‌نفعان قدرتمند برای مجری (فشار اجتماعی گروهی یا فردی)، نیاز به ایجاد زیرساخت یا ایجاد فرایند جدید، فاصله تصمیم تا اجرا و وصول درآمد، نیاز به آماده‌سازی و توجیه اجتماعی، قابل توجه بودن منابع ایجاد شده، اثر روی نرخ رشد، اثر روی نرخ تورم، اثر روی منابع دیگر بودجه، ریسک سرایت‌بخشی، بین بخشی و تلاطم سیستم و درنهایت ریسک آتی (مخصوصاً در صورت ادامه‌دار بودن در میان‌مدت) است.

گزارش در گام سوم، با تقاطع دادن قیود سیاستگذار و راهکار‌های موجود، پاسخِ این سوال که «راهکار (یا مجموعه‌ای از راهکارهای) پوشش کسری بودجه در سال آتی چیست؟» را در چارچوب ماتریس ارزیابی ذی‌نفعان از نگاه مجری در کوتاه‌مدتِ سال آتی ارائه می‌کند. منوی پیشنهادی معرفی شده در این ماتریس، امکانات قابل استفاده روی میز تصمیم‌گیر برای پوشش کسری است و بسته به ظرفیت بروکراتیک موجود و انتخاب‌های نهاد‌های تقنینی و اجرایی، قابل انتخاب و پیاده‌سازی خواهد بود.

۴ دسته راهکار‌های جبران کسری بودجه ۹۹

گزارش در نهایت پیشنهاد می‌کند، برای تأمین کسری، سیاستگذار اولاً به یک ابزار اکتفا نکرده و با تقسیم کسری به قطعات کوچک‌تر، از میان جعبه ابزار پوشش کسری بودجه چندین ابزار را انتخاب کند و ثانیاً با توجه به ماتریس ذی‌نفعان ارائه شده و با دید بازتر نسبت به هزینه اقتصادی، سیاسی و ریسک آتی اقدامات خود، از میان این ابزار‌ها انتخاب کند. بر این اساس و با تقاطع قیود سیاستگذار و راهکار‌های موجود برای مدیریت کسری بودجه، اقدامات پیشنهادی در چهار دسته طبقه‌بندی شده است:

دسته اول: راهکار‌های با زیرساخت قانونی تقریباً آماده، مورد توافق میان دولت و مجلس، با موانع سیاسی کم، هم‌راستا با سایر اهداف اقتصادی و درآمد نسبتاً قابل توجه

- شفافیت پرداخت‌ها (پرداخت به ذی‌نفع نهایی) و معاملات بخش عمومی (سامانه تدارکات الکترونیک دولت)

- شفافیت تراکنش‌های بانکی و تفکیک حساب شخصی و تجاری (کاهش فرار مالیاتی)

- اقدام عملیاتی در واگذاری سهام دولت در شرکت‌های دولتی و...

دسته دوم: راهکار‌های نوآورانه، نیازمند وضع قانون، با هزینه سیاسی و فشار ذی‌نفعان در سطح متوسط و دارای درآمد قابل توجه

- عوارض انتقال مالی (FTT (APT، BTT)

-مولدسازی دارایی‌های دولت با استفاده از بازآفرینی شهری

دسته سوم: راهکار‌های شناخته شده، نیازمند وضع قانون، دارای مخالفان مؤثر، دارای درآمد قابل توجه و هماهنگ با ملاحظات اقتصادی (نیازمند گفتگو، هماهنگی و اجماع‌سازی)

- اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی

- حذف یا کاهش ارز ترجیحی

- عوارض انتقال سهام (STT)

-مالیات بر سود سهام (DT)

-مالیات بر سود سپرده بانکی

-مالیات بر عایدی سرمایه

-مالیات بر دارایی PT

بجز دو مورد آخر در این دسته، سایر موارد در صورت اجرا می‌تواند منابع قابل توجهی برای سال ۱۳۹۹ به‌دست دهد.

دسته چهارم: راهکاری با موانع سیاسی نسبتاً کم، درآمد بالا، ولی مخاطره‌آمیز و غیرقابل تداوم

- ظرفیت‌سازی برای ایجاد بدهی و متعاقب آن انتشار گسترده اوراق بدهی».

موضوع کسری بودجه و پیامد‌های اقتصادی آن در سال ۹۹ بسیار جدی است

در بخش «جمع بندی و نتیجه گیری» گزارش این مرکز پژوهشی آمده است: «ابزار‌های پوشش کسری بودجه متنوع و گسترده هستند و تصمیم‌گیر در انتخاب میان ابزارها، به تحلیل هزینه فایده از میان متغیر‌های مختلف پرداخته و بسته به زاویه نگاه و وزن هر متغیر، ابزار‌هایی را انتخاب می‌کند.

در این گزارش تلاش شده است، اولاً ابزار‌های مختلف پوشش کسری فهرست شده و ثانیاً با صورت‌بندی نسبتاً شفاف این ابزار‌ها در ارتباط با آنچه در عمل تصمیم‌گیر به آن توجه می‌کند، او را در تصمیم‌گیری کمک کند. با توجه به نکات بیان شده در گزارش، جدول ۲ که منعکس‌کننده دسته‌بندی چهارگانه مطابق با ماتریس ذی‌نفعان (از نگاه سیاستگذاری و ابزار‌های مالی) است می‌تواند به‌عنوان راهنمای اقدام سیاستگذار جهت جبران کسری بودجه سال ۱۳۹۹ باشد.

در نهایت، انتظار می‌رود، با تقسیم کسری به قطعات کوچک‌تر و اولویت‌بندی براساس دسته‌های چهارگانه مذکور و انجام چندین اقدام هماهنگ، با توجه به ملاحظات تصمیم‌گیر، کسری بودجه سال ۱۳۹۹ تا حدود زیادی قابل حل باشد. با توجه به میزان بالای عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده برای سال ۱۳۹۹ بدترین سناریو عدم اتخاذ تصمیم به‌موقع خواهد بود. در سال ۱۳۹۸ به‌واسطه ابعاد کوچک‌تر کسری بودجه، وجود منابع ارزی در دسترس صندوق توسعه ملی و ظرفیت خالی بازار اوراق بدهی علی‌رغم عدم اتخاذ تصمیمات قابل توجه توسط دولت و مجلس در راستای جبران کسری بودجه، پیامد‌های کسری بودجه چندان به فضای واقعی اقتصاد منتقل نشد، اما در سال ۱۳۹۹ این موضوع بسیار جدی خواهد بود. عدم تحقق بیش از ۱۵۰ هزار میلیارد تومانی منابع بودجه، وابستگی ۹۶ هزار میلیارد تومانی بودجه به انتشار اوراق مالی، کاهش چشمگیر قیمت نفت و فراورده‌های نفتی نسبت به پیش‌بینی‌های بودجه‌ای و کاهش درآمد‌های مالیاتی و افزایش هزینه‌های ناشی از شیوع ویروس کرونا موجب خواهد شد که عدم اتخاذ تصمیم مناسب جهت جبران کسری بودجه آثار اقتصادی نامناسبی داشته باشد.»