انتخابات و همه اختیارات رئیس جمهور

روز گذشته، رئیس محترم جمهور در واکنش به موضوع رد صلاحیت­ها (یا عدم احراز صلاحیت­ها) از سوی شورای نگهبان، تلویحاً گلایه کرد و ابراز امیدواری نمود تا در رویه­ی کنونی تجدیدنظر شود. این همان بخشی است که احتمال زیاد مبتنی بر رایزنی­های سیاسی و حکومتی و احتمالاً، پشت پرده، باید امیدوار بود تغییری در برخی از موارد رد صلاحیت­ها به­وجود آید؛ تغییری که آقای رئیس جمهوری معتقد است موارد فراوانی برای آن می­توان سراغ گرفت.

اما مهم­تر از این راهکار سیاسی، دکتر روحانی در سخنرانی خود اظهار داشت که به عنوان رئیس جمهوری از «همه­ی اختیارات خود» در این راستا بهره خواهدبرد. اصولاً، این بیان، بیش از آن­که متوجه قدرت رایزنی سیاسی باشد، دست کم در بخشی، ناظر به اختیارات حقوقی رئیس جمهور است که هم به عنوان رئیس قوه­ی مجریه و هم به عنوان بالاترین مقام رسمی کشور پس از رهبری برای این مقام تثبیت شده­است.

با این حال، باید دانست که در ساختار کنونی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانینی که متعاقب آن به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، مسأله­ی نظارت بر انتخابات و مرجعیت و مدخلیت در احراز یا عدم احراز صلاحیت­ها به طور انحصاری در اختیار شورای نگهبان قرار گرفته و حتی اگر از برخی تصریحات در قوانین عادی نیز که به «نظارت استصوابی» شورای نگهبان اشاره کرده هم بگذریم، در هر حال، چون تفسیر قانون اساسی به شکل انحصاری در اختیار شورای نگهبان قرار دارد (اصل 98 قانون اساسی)، عملاً تفسیر محدوده­ی اختیارات و معیارهای نظارت نیز به صلاحدید همین مرجع وابسته شده‌‌است.

بنابراین، به طور معمول و از حیث حقوقی، رئیس جمهور به خصوص به عنوان رئیس دولت که دستگاه مجری انتخابات است، اختیار حقوقی ویژه­ای برای مداخله در این امر ندارد؛ اما، رئیس جمهور به عنوان دومین مقام رسمی کشور و بالاترین مقام انتخابی در سطح ملی، جایگاه ویژه و ممتازی در قانون اساسی پیدا می­کند که به تبع آن، تکالیف و اختیارات خاصی نیز متوجه اوست؛ از جمله­ی این موارد، مسأله­ی مسؤولیت وی در نظارت بر اجرای قانون اساسی در تمامی ارکان و دستگاه­های کشور است. بر این اساس، شاید این اختیار ویژه-ی رئیس جمهور محملی حقوقی فراهم سازد برای تذکر در خصوص اشکالات احتمالی در روند نظارت بر انتخابات و احراز صلاحیت­ها در شورای نگهبان.

این نوشتار، فارغ از نوسانات سیاسی، مبانی حقوقی صلاحیت و مسؤولیت رئیس جمهور در نظارت بر اجرای قانون اساسی توسط سایر قوا را مرور می­کند.

 رئیس جمهور و مسؤولیت اجرای قانون اساسی قبل از بازنگری 1368

رئیس جمهور در قانون اساسی 1358 رئیس قوه­ی مجریه و به نوعی، در رأس هرم حقوقی کشور بود. پس از مقام رهبری، عالی­ترین مقام سیاسی کشور محسوب می­شد که ریاست دولت در معنای عام کلمه را برعهده داشت. از این حیث، علی­رغم جایگاه حقوقی رئیس جمهور به عنوان رأس قوه­ی مجریه، جایگاهی فراقوه­ای نیز می­یافت و بر همین اساس، منطقی می­نمود که اصل 113 (مصوب 1358 و قبل از بازنگری 1368) او را مسؤول و پاسدار اجرای قانون اساسی برشمرد:

« پس از مقام رهبری رییس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود ، بر عهده دارد .»

مسؤولیتی که در اصول دیگر قانون اساسی نیز مورد تأکید و تصریح بود. مسأله­ی اجرای قانون اساسی در سال 1365 در قالب اختیار اخطار قانون اساسی به مقامات و قوای حاکمیتی در فصل سوم قانون « قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران»  بازتاب یافت.

ماده 13 این قانون مقرر می­دارد: « به منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی ، رییس جمهور از طریق نظارت ، کسب اطلاع ، بازرسی ، پیگیری ، بررسی و اقدامات لازم مسوول اجرای قانون اساسی می باشد»

و بر این اساس، در ماده 15 پیش­بینی شده­است که: « به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی ، رییس جمهور حق اخطار و تذکر به قوای سه گانه کشور را دارد »

در زمان حاکمیت قانون اساسی 1358 نیز شورای نگهبان در دو نظریه­ی تفسیری در اشکالات و اختلافاتی که میان مقامات وقت پیش آمد، اصل 113 را مفید اختیار رئیس جمهور در نظارت بر اجرای قانون اساسی ولو در سایر قوا بازشناخت. شورای نگهبان یکبار در سال 1359 در مقام رفع اختلاف میان رئیس وقت جمهوری (بنی­صدر) و شورای عالی قضایی (رأس قوه­ی قضائیه در آن زمان) ابراز داشت:

« رییس جمهور با توجه به اصل 113 حق اخطار و تذکر را دارد و منافات با بند 3 اصل 156 ندارد » (نظریه شماره 468 مورخ 8/11/1359)

و بار دیگر در سال 1360 در استعلام ریاست جمهوری وقت (حضرت آیت­الله خامنه­ای) در خصوص تأسیس واحد ویژه­ی بازرسی برای نظارت بر اجرای صحیح قانون اساسی مشابه همین نظر را ابراز داشت. (نظریه 4214 مورخ 1/11/1360)

تفسیر شورای نگهبان از اختیار رئیس جمهور در نظارت بر قانون اساسی

با اصلاح قانون اساسی در سال 1368 و حذف مقام نخست وزیری و ظن تغییر جایگاه رئیس جمهور به ریاست قوه­ی مجریه، این موضوع با تردیدها و گفت­وگوهایی روبرو شد. به ویژه این­که، رویه­ی تفسیری شورای نگهبان در زمان دولت اصلاحات نشان داد که این نهاد به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی (اصل 98) تمایلی به بازشناسی این تکلیف و اختیار برای رئیس جمهور ندارد.

در این خصوص به ویژه نامه­های متقابل رؤسای وقت جمهوری و قوه­ی قضایه در سال 1380 جالب توجه است. رئیس دولت اصلاحات، در اعتراض به آن­چه آن را نقض مصونیت پارلمانی نمایندگان و اصل 86 قانون اساسی می­دانست، اخطاری را متوجه قوه­ی قضائیه نموده بود؛ و در مقابل، رئیس وقت دستگاه قضا، آیت­الله شاهرودی، میان «اجرای قانون اساسی» و «نظارت بر حسن اجرای قوانین» تفکیک می­کرد و دومی را حق دستگاه تحت ریاست خود می­دانست و میزان دلالت اصل 113 را در نهایت، محدود به پیگیری، تمهید و تذکر در باب لزوم اجرای معطل مانده­ی قانون اساسی می­دانست؛ نه نظارت یا اخطار در خصوص نقض یا اجرای ناصحیح آن؛ بیانی که از آن می­توان فهمید دامنه­ی شمول وظیفه­ی رئیس جمهور در اصل 113 ناظر به تمام قواست ولی، به نظر رئیس وقت دستگاه قضا، محدود به پیگیری اجراست، نه نظارت.

این چالش البته رئیس جمهور بعدی را نیز دچار کرد و دست کم در زمان دولت دهم، اختلافات بالا گرفت و دست آخر، شورای نگهبان، در پاسخ به استعلام دبیر وقت این شورا ، طی نظریه شماره 91/31/46909 مورخ 17/3/91 برداشت و نظری مشابه با برداشت رئیس سابق قوه­ی قضائیه (و عضو کنونی شورای نگهبان) به دست داد مبنی بر این که اولاً «مقصود از مسؤولیت اجرا در اصل 113 امری غیر از نظارت بر اجرای قانون اساسی است» و ثانیاً، «شامل مواردی نمی­شود که قانون اساسی تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را به عهده­ی مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوه­ی قضائیه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آن­ها اختیار یا وظیفه­ای محول نموده­است» و ثالثاً، به تبع عدم اختیار رئیس جمهور در این حوزه، حق ایجاد تشکیلات مرتبطی هم برای رئیس جمهور وجود ندارد.

اینک، باید منتظر بود تعارض­ها دوباره در عصر اعتدال سربرآرد.

چرا رئیس جمهور هنوز هم اختیار نظارت بر قانون اساسی را دارد؟

در بازنگری سال 1368، مهم­ترین تغییری که در اصل 113 بوجود آمد، «حذف تنظیم روابط قوای سه گانه» و افزودن آن به اصل 110 (وظایف و اختیارات مقام رهبری) بود که به ویژه با توجه به مشروح مذاکرات شورای بازنگری می­­توان حدس زد مبنای آن کمرنگ شدن جایگاه فراقوه­ای رئیس جمهور و افزون شدن تکالیف اوست. (صص 659 و 973 ـ 974)

با این حال، در این خصوص تذکر چند نکته لازم است:

اولاً مبنای تغییر در قانون اساسی و حذف مقام نخست وزیری نه کاستن از اختیارات سابق رئیس جمهور بلکه، تجمیع وظایف و  اختیارات اجرایی در یک مقام برای پرهیز از ناهماهنگی­ها و اختلافات و تداخل­هایی بود که ساختار حقیقی نظام سیاسی ـ حقوقی کشور در دهه­ی 60 تجربه کرد. این مهم در دستور مرحوم حضرت امام خمینی (ره) به شورای بازنگری به روشنی قابل رویت است که «تمرکز در مدیریت قوه­ی مجریه» را به عنوان یکی از محورهای وظایف شورای بازنگری تعیین می­نمایند.

بنابراین، شورای بازنگری، حسب صلاحیت و وظیفه­ای که داشته، اساساً نه در مقام کاستن از اختیارات رئیس جمهور ؛ بلکه صرفاً، در پی ایجاد تمرکز در مدیریت این نهاد بوده­است. کما این که آیت­الله خامنه­ای به عنوان شخصی که خود از نزدیک مشکلات ناشی از این پراکندگی را تجربه کرده بود، در شورای بازنگری به محدود بودن و تداخل وظایف و اختیارات ایراد کرده و آن را اشکال اساسی قانون پیشین می­شمردند. (مشروح مذاکرات شورای بازنگری، صص 217 و 218)

 بنابراین، اصولاً در شورای بازنگری بنا نبود در ماهیت مقام ریاست جمهوری تغییر کلانی ایجاد شود و با حذف مقام نخست وزیری،  بیش­تر بر اختیارات و البته وظایف و مسؤولیت­های مقام ریاست افزوده شد، تا از آن کاسته شود. وانگهی، فراموش نکنیم ساختار اصلی و بخش اعظم ساز کارهای قانون اساسی فعلی هم­چنان مربوط به تصویب اولیه است و باید در هر مورد که در تغییر آن ساختار تردید می­کنیم، آن را به سمت سازمان­بندی اولیه­ی 1358 تفسیر کنیم.

با این حال، حتی با فرض تغییر در اختیارات رئیس جمهور، باید توجه نمود که شورای بازنگری خود در زمان تدوین قانون 1368 به دقت متوجه موضوع تغییر جایگاه ریاست جمهوری بوده­اند و (به ویژه با توجه به ترکیب اعضا و حضور افرادی که تجربه­ی عملی سمت­های مختلف در قوای حاکمیتی را داشتند) نسبت به اختلافاتی نیز که در خصوص وظیفه­ی اجرای قانون اساسی بوده؛ معنایی که از اصول آن فهم شده بود و اعمالی که رئیس جمهور بر اساس آن انجام داده بود، اشراف و آگاهی کامل داشتند ولی با این حال، تنها «تنظیم روابط قوای سه گانه» را از اصل 113 حذف کردند و مسأله­ی اجرای قانون اساسی را باقی گذاشتند.

در واقع، شورای بازنگری با در ذهن داشتن تمام آن سابقه­ی تاریخی و با پیش چشم داشتن اختیاراتی که قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهوری (مصوب 1365) در این زمینه برای رئیس جمهور مقرر کرده بود و معنایی که از آن مورد عمل بود، این بخش از اصل 113 را حفظ نمود؛ وگرنه، عقلاً انتظار می­رفت که در همان زمان، آن را حذف کند یا دست کم، تغییر دهد. چرا که به اصطلاح اصولیین، «تأخیر بیان از موضع حاجت» پسندیده نیست و فرض بر این است که قانون­گذار حکیم بوده امر دور از حکمت را نباید به مقنن نسبت داد.

بنابراین، پس از اصلاحات 1368، وظیفه­ی رئیس جمهوری نسبت به اجرای قانون اساسی ـ دست کم از حیث ظهور لفظی ـ به طور مطلق در این قانون باقی ماند. گو این­که، هرگاه تردید کنیم در این که این تکلیف و اختیارات ملازم آن، که یقیناً بوجود آمده بود، باقیست یا نه، باید به بقای آن رأی دهیم به اصطلاح آن را استصحاب ­کنیم. کما این که، قانون سال 1365 نیز کماکان بی­آن­که ­نسخ شود، به حیات خود ادامه می­دهد.

ثانیاً، جایگاه ذکر موضوع باید مورد توجه قرار گیرد. باید توجه کنیم که ذیل اصل 113 که مسؤولیت رئیس جمهور نسبت به اجرای قانون اساسی را یادآور می­شود، بدواً جایگاه ویژه­ی رئیس جمهوری منتخب ملت را به عنوان بالاترین مقام رسمی کشورپس از رهبری یادآوری می­نماید. منطقاً باید میان این صدر و ذیل ارتباطی وجود داشته باشد؛ به بیان دیگر، مسؤولیت رئیس جمهور در قبال اجرای صحیح قانون اساسی توسط ارکان حکومت، به نحوی باید تفسیر گردد که با موضع خاص و ویژه­ی او به عنوان بالاترین مقام رسمی کشور پس از رهبری (و نه فقط رئیس قوه­ی مجریه) هماهنگ باشد.

از این منظر، در رئیس جمهور خصوصیتی بوده که چنین تصریح و چنین اختیار ویژه­ای را اقتضا کرده: رئیس جمهور تنها مقام رسمی کشور در سطح ریاست قوه است که با رأی مستقیم مردم در سطح ملی برگزیده می­شود؛ نمایندگی کشور را در محیط بین‌المللی برعهده دارد و در واقع، نماد حاکمیت ملی کشور و تجلی اراده و انتخاب ملی محسوب می­شود. همین است که قانون اساسی تصریح می­کند پس از مقام رهبری، بالاترین مقام رسمی کشور، رئیس جمهور است و از همین روست که از میان تمام مقامات رسمی کشور، تنها رئیس جمهور است که سوگند یاد می­کند پاسدار اصلی قانون اساسی به عنوان میثاق ملی ملت ایران باشد. (اصل 121 قانون اساسی؛ مقایسه کنید با سوگند نمایندگان مجلس در اصل 67.)

تذکر این­که، اگر بگوییم وظیفه­ی نظارت بر اجرای قانون اساسی برای رئیس جمهور محدود به قوای تحت ریاست اوست، این سؤال به وجود می­آید که پس سایر سران قوا که چنین مقرره­ای در خصوص آن­ها نیست، مسؤولیتی برای نظارت بر اجرای قانون اساسی در قوای تحت امر خود ندارند؟! اگر پاسخ این استفهام انکاری، منفی است؛ پس باید دید چه خصوصیتی در کار رئیس جمهور بوده است که مقنن در مورد وی، دست به چنین تصریحی زده است؟ این همان خصوصیتی است که در بالا توضیح داده‌شد.

همین­جا خوب است به ظرافت تنظیم اصل 113 نیز توجه دهیم که نه از وظیفه­ی اجرای قانون اساسی (که تکلیفی عام و متوجه تمام مقامات و حتی، آحاد ملت است) بلکه از «مسؤولیت اجرای قانون اساسی» سخن می­گوید؛ تعبیری که منطقاً محدود به پیگیری اصول معطل­مانده نمی­شود و هم عدم اجرا و هم اجرای نادرست را در بر می­گیرد. (بماند که از حیث اصولی، می­توان در صدق عنوان اجرا بر اجرای غلط و ناصحیح تردید نمود). به بیان دیگر، رئیس جمهور است که باید در برابر ملت پاسخگوی اجرای صحیح قانون اساسی باشد؛ وظیفه­ای که منطقاً اجرای آن متضمن اختیار به نظارت است.

بنابراین، خواه به منطوق اصل 113 قانون اساسی و نیز عدم نسخ صریح قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهوری پایبند بمانیم و خواه، سابقه­ی تاریخی موضوع را مد نظر قرار دهیم و به حکیم بودن مقنن اعتماد کنیم و نسبت تقنین خلاف حکمت به او ندهیم؛ هم‌چنان رئیس جمهور است که مسؤولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی را در تمام قوای حاکمیتی به دوش می­کشد.

اشکال در نظارت بر انتخابات و رد صلاحیت­ها

بنا بر آن­چه توضیح داده شد، رئیس جمهور صلاحیت نظارت بر اجرای صحیح قانون اساسی را در تمام ارکان کشور از جمله شورای نگهبان داراست. بنابراین، هرگاه، مستندات و مستدلاتی در اختیار وی قرار گیرد که نشان دهد فرآیند نظارت بر انتخابات و احراز صلاحیت داوطلبان، با اشکال مواجه بوده یا از منطق مورد نظر نویسندگان قانون اساسی به دور است؛ رئیس جمهور مکلف است مطابق اصل 113، و سوگندی که در پاسداری از اجرای صحیح قانون اساسی یاد نموده، در چارچوب اختیارات قانونی، نسبت به نظارت و عنداللزوم، مطالبه­ی مستندات و موجهات از مجریان مبادرت نماید و بر اساس مواد 13 تا 15 قانون یاد شده، نسبت به شورای نگهبان (که مطابق قانون اساسی، جزئی از قوه­ی مقننه و از قوای سه گانه­ی کشور محسوب می­شود) اخطار و تذکر دهد.