مدل موفق تامین مسکن کم‌درآمدها

سوابق طرح «مسكن‌اجتماعي» كه اواخر پارسال در هيات دولت براي تامين مسكن كم‌درآمدها به تصويب رسيد، در عملكرد 5/ 1 قرن گذشته دولت‌هاي دو كشور آلمان و فرانسه قابل رديابي است و نشان مي‌دهد: در ايران براي اجراي اين طرح با هندسه صحيح، بايد سه قاعده از همان ابتداي طراحي، مبنا و ملاك عمل سياست‌گذار بخش مسكن قرار بگيرد.

به گزارش دنیای اقتصاد، وزارت راه‌وشهرسازي با دو مصوبه سال گذشته هيات دولت، در نظر دارد امسال نياز مسكن طبقات ضعيف را با تركيب سياست‌هاي «نوسازي بافت‌ فرسوده» و «ساخت مسكن كم‌درآمدها» از طريق طرح «مسكن‌اجتماعي» تامين كند.

جزئيات طرح مسكن‌اجتماعي از برنامه سال 94 دولت براي ساخت 300 هزار واحد مسكوني در بافت‌‌هاي فرسوده و همچنين تامين مسكن 125 هزار خانوار عضو 4 دهك اول حكايت دارد كه البته بخشي از برنامه دوم با برنامه اول همپوشاني دارد و قرار است نياز مسكن حجم قابل توجهي از گروه‌هاي كم‌درآمد، در جريان نوسازي مناطق قديمي و مركزي شهرها، پاسخ داده شود.
به گزارش «دنياي‌اقتصاد» مشابه اين طرح براي اولين بار در فاصله سال‌هاي 1860 تا 1870 در كشورهاي آلمان و فرانسه آغاز شد و دولت‌ها در اين دو كشور با اعمال يكسري اصلاحات و تغيير در محتواي «مسكن‌اجتماعي»، آن را  حداقل تا سال 2013 ادامه دادند.

تحقيقاتي كه يك شهرساز ايراني در دانشگاه سوربن فرانسه درباره تجربه دست‌كم 140 ساله اين دو كشور در «مسكن‌اجتماعي»، انجام داده است، نشان مي‌دهد: تلفيق همزمان دو ماموريت «نوسازي بافت متراكم، ناسالم و فرسوده مناطق مركزي شهرها» و «تامين مسكن خانوارهاي كم‌درآمد» حاوي دستاوردهايي براي مردم و دولت آلمان و ناكامي‌‌هايي براي فرانسه بوده است.
اين تحقيق مشخص مي‌كند: در مسكن‌اجتماعي پيش از شروع كار توسط دولت بايد هندسه اجرايي آن از سوي سياست‌گذاران تعيين شود. هندسه مسكن‌اجتماعي اضلاع مشخصي دارد كه «شكل»، «زمان‌بندي» و «مكان» اجراي طرح را مشخص مي‌كند. در فرانسه كه تاريخ نوسازي پايتخت و شهرهاي بزرگ در آن را مي‌توان به سه دوره مختلف تقسيم‌بندي كرد، هندسه مسكن‌اجتماعي تقريبا در تمام دوره‌ها با انحرافاتي همراه بوده است و در نهايت نارضايتي طبقات اجتماعي از طرح باعث مي‌شود آژانس ملي نوسازي شهري فرانسه در سال 2013 دستور توقف موقتي مسكن‌اجتماعي را به استانداران ابلاغ كند. عمليات نوسازي در فرانسه به «شكل» برنامه‌ريزي صرفا براي ساخت‌وساز و بدون توجه به نيازهاي اجتماعي ساكنان انجام شد به گونه‌اي كه طبقات فقير از داخل شهرها جدا و به حومه هدايت شدند. همچنين دولت با تعجيل و تعيين «زمان» فشرده تصميم گرفت كمبود 3ميليون واحد مسكوني در كشور را از طريق احداث 200 هزار واحد در 5 سال در «مكان»‌هايي خارج از شهرها و در حومه تامين كند. نتيجه آن شد كه از يكسو، جداسازي طبقات اجتماعي و تمركز فقرا در محله‌هاي مسكن‌اجتماعي، به بدنامي اين مناطق و پرهيز اقشار متوسط براي سكونت در آنها انجاميد و از سوي ديگر، دولت مجبور شد زمان ساخت‌وساز را 5 سال ديگر تمديد كند.

اما در آلمان طي تقريبا 150 سال گذشته، «شكل» اجراي مسكن‌اجتماعي به گونه‌اي بوده كه اولويت در نوسازي به «مشاركت ساكنان و مالكان و همچنين توانمندسازي خانوارهاي كم‌درآمد» اختصاص داشته و برنامه‌ريزي اجتماعي عملا مقدم بر برنامه‌ريزي شهري و فضايي بوده است.  در آلمان، «اختلاط طبقات اجتماعي» و تامين مسكن ‌كم‌درآمدها در داخل شهرها به جاي حومه، دنبال شده است. همچنين آنچه باعث شده كارنامه موفقي در اجراي مسكن‌اجتماعي در آلمان، رقم بخورد نوع زمان‌بندي بوده كه همواره «نوسازي» را  به صورت «ملايم و كند» انجام داده است.
در اين كشور، مكان‌يابي به عنوان ضلع سوم هندسه مسكن ‌اجتماعي، صحيح بوده و بافت مركزي و فرسوده شهرها، محل تامين مسكن كم‌درآمدها انتخاب شده است ضمن اينكه دولت آلمان بدون دخالت در اجرا، صرفا برنامه‌ريزي و مسووليت تامين مالي طرح را برعهده داشته و كار اجرايي را برعهده دولت‌هاي محلي گذاشته است.

تحقيقاتي كه نعيمه رضايي، دكتراي شهرسازی دانشگاه سوربن فرانسه انجام داده و سازمان نوسازي شهر تهران آن را منتشر كرده است، نشان مي‌دهد: مشاركت دادن ساكنان محله در نوسازي بافت‌فرسوده آن هم بدون اخراج آنها از محله، باعث كاهش هزينه ساخت‌‌وساز، تقويت روابط اجتماعي و ايجاد حس تعلق به محله مي‌شود و مدت زمان سكونت افراد در يك محل را افزايش مي‌دهد.

 الگوهای اورژانسی و ملایم

نوسازی بافت‌های فرسوده شهری یکی از اهداف مهم مدیران شهری و دولتی در چند سال اخیر به‌ویژه کلان‌شهرهای کشور بوده است؛ به‌گونه‌ای که در طرح جامع شهر تهران تاکید شده است به دلیل وضعیت خاص بافت فرسوده شهر تهران سالانه باید 5 درصد از بافت فرسوده احیا و نوسازی شود. برای دستیابی به این هدف در چند سال اخیر طرح‌های مختلفی از سوی مدیران شهری با همکاری وزارت راه‌وشهرسازی اجرایی شد. به عنوان مثال سازمان نوسازي شهر تهران در گذشته‌اي نه‌‌چندان دور، در نقش كارفرما چند طرح ساختماني با ظرفيتي نزديك به 5 هزار واحد مسكوني در چند منطقه جنوب شهر، در محله‌هاي فرسوده اجرا و احداث كرد. طرح  «فروش ‌متري مسكن» بزرگ‌ترين اين طرح‌ها بود كه در اواسط دهه80  شكل گرفت. اما اجرایی شدن این طرح‌ها به دلیل اشکالاتی که در شیوه اجرای آنها وجود داشت نتوانست به طور کامل نوسازی بافت فرسوده را موجب شود. این در حالی است که بسیاری از کشورهای توسعه یافته با استفاده از چند الگوی ساده توانسته اند در مسیر نوسازی بافت‌های فرسوده درون شهری گام‌های مهمی بردارند. بررسی روش‌های نوسازی بافت فرسوده در دو کشور فرانسه و آلمان می‌تواند الگوی مناسبی پیش روی مدیران شهری و دولتی قرار دهد. طی سال‌های گذشته فرانسه با استفاده از یک الگوی «اورژانسی» و آلمان با استفاده یک الگوی ملایم که هر یک چارچوب‌های متفاوتی را در بردارد به تخریب و نوسازی بافت‌های فرسوده شهرهای خود پرداختند. پس از سال‌ها فقیر نشینی، مهاجرت اجباری به حومه شهر، جدایی اجتماعی، عدم تمایل طبقه متوسط برای سکونت در محله‌های فقیر و فرسوده و مخالفت با نهضت تخریب نتیجه اجرای الگوی نوسازی کشور فرانسه بود و در مقابل نوسازی یک محله «بدون تخریب، اعیان‌سازی و اخراج ساکنان قدیمی» و حضور مردم در جریان نوسازی نتیجه اجرای الگوی «ملایم» در کشور آلمان را رقم زده است. الگویی که می‌تواند با سازگارشدن با محیط داخلی شهرهای ایران سرمشق مناسبی برای تسریع و برنامه دار شدن در سال‌های آتی قرار گیرد.

به گزارش «دنیای اقتصاد» تجربه اجرای دو الگوی متفاوت شهرسازی نشان می‌دهد روش تخریب و نوسازی گرچه به مدرن شدن فضای شهری کمک می‌کند اما موجب انتقال چالش‌ها از متن شهر به حاشیه می‌شود، در مقابل الگوی درمان و اصلاح بدون ایجاد شکاف‌های جدید و اقتصادی منجر به مرمت معماری شهری خواهد شد.

سازمان نوسازی شهرداری تهران با استفاده از الگوی نوسازی در دو کشور آلمان و فرانسه به تبیین سیاست‌ها و رویکردهای این دو روش پرداخته است. نتایج این بررسی نشان می‌دهد در فرانسه الگوی نوسازی با درجه تخریب گسترده ساختمان‌های فرسوده و ناسالم دنبال شده است اما در مدل آلمانی نوسازی به صورت ملایم به اجرا درآمده است. در مدل واکنش سریع فرانسه گرچه فضا در یک دوره زمانی اندکی مدرن شد اما با اعیان‌سازی بافت‌های فرسوده اجاره بها به شدت افزایش یافت و با جابه‌جایی مساله مسکن ناسالم، حومه شهرها در محاصره حاشیه‌نشین‌ها قرار گرفت. در مقابل این روش آلمان با حرکت ملایم و پرهیز از تخریب گسترده علاوه بر اصلاح بافت‌های فرسوده شهری به تقویت روابط اجتماعی پرداخت. تبیین این دو مدل از آن جهت اهمیت دارد که بسیاری از شهرهای ایران از جمله تهران با مساله فرسودگی بافت‌ها و مناطق شهری روبه‌رو است و در سال‌های گذشته سیاست واحد و موفقی برای آنها به کار گرفته نشده است.

 روش اجرا

مدل فرانسوی طراحی نوسازی را از بالا به پایین تعریف می‌کند. آغاز نوسازی در این شیوه با تخریب گسترده ساختمان‌های فرسوده و ناسالم و ساختن بناهای جدید همراه است.در این الگو بافت شهری به شدت و با سرعت از طریق حمایت‌های دولتی دگرگون می‌شود. برای نمونه در فاصله سال‌های 1852 تا 1870 فرماندار وقت پاریس مسکن‌های ناسالم را با هدف ارتقای بهداشت و سلامت عمومی تخریب کرد. این اقدامات به ایجاد خیابان‌های عریض، راه‌اندازی تاسیسات زیرزمینی، ساخت بناهای شاخص، گسترش فضای سبز و تاسیس مناطق شهری جدید منجر شد. در کنار نوسازی ساختمان‌های مسکونی مقر شرکت‌های بزرگ نیز به روز شد و فروشگاه‌های بزرگ شهری شکل گرفت. شهرهای آلمان هم گرچه ابتدا شاهد نوسازی و تخریب به منظور گشایش خیابان‌ها و ایجاد فضای سبز بود و با تغییر مسیر روند نرم و ملایم را جایگزین اجرای سریع طرح کرد اما در روش ملایم اصلاح و درمان آلمان شهرسازی به جای آنکه از بالا دنبال شود از پایین سازماندهی شد. تصمیم‌گیری در خصوص شهرسازی بر عهده محلات قرار داده شد. در تجربه نوسازی ملایم در یکی از محله‌های کارگرنشین و شلوغ برلین دو مسیر تعریف شد. راهکار اول پرداخت هزینه اقدامات از سوی مالک در مقابل افزایش اجاره بها و راهکار دوم بر ارائه ضمانت ماندن به مستاجر در خانه از سوی مالک و انجام اقدامات بهسازی توسط مستاجر یا گروه‌های همیاری بود. بررسی‌ها نشان می‌دهد روش دوم به دلیل کاهش هزینه‌های اقدامات، تقویت روابط اجتماعی میان همسایگان و ایجاد حس تعلق فردی و جمعی نسبت به خانه و محله و افزایش اعتماد به نفس افراد فقیر با استقبال روبه‌رو شده است. در آلمان حق شهروندان در مورد مطلع بودن و اظهار نظر در فرآیند بهسازی جدی گرفته شد اما در فرانسه روابط بین مسوولان محلی و ساکنان اقتدارگرایانه تعریف شد.

 شهرساز در نقش باغبان

در فرانسه اساس نوسازی با تخریب کامل و از بین بردن گذشته به منظور تحقق مدرنیته آغاز شد. بر همین مبنا شهر ساز تلقی‌ای که از نقش خود دارد «رام کنندگی» است. در حالی که در آلمان حفاظت و ارزش‌دهی به آنچه موجود است یک اصل بنیادی است. در مکتب آلمانی شهرساز بیشتر یک «باغبان» و مراقب ساکنان و شهر تصور می‌شود. در آلمان هدف از نوسازی پویایی شهر، جهت‌دهی و کنترل آن است.

 برنامه‌ریزی شهری، فضا و زمان

در فرانسه در همان زمانی که یک پروژه بزرگ برنامه‌ریزی شهری شروع می‌شود تاریخ شروع و اتمام اقدامات، با در نظر گرفتن تاخیرات قابل قبول اعلام می‌شود.‌ برای نمونه در برنامه‌ نوسازی 2003 هدف‌گذاری شده بود 200 هزار مسکن اجتماعی تخریب و مسکن جدید ساخته شود. سال پایانی تمامی این اقدامات سال 2008 تعیین شده بود اما زمان پروژه پنج سال دیگر نیز تمدید شد گرچه در پایان کار با وجود نزدیک بودن به برنامه ابتدایی، هدف‌گذاری انجام شده به طور کامل تحقق نیافت. اما در آلمان پروژه‌ها به صورت بلندمدت تعریف شدند و قیدی در خصوص اتمام آن در یک بازه زمانی معین (5 ساله) نبود.

در فرانسه و آلمان برنامه‌ریزی شهری موضوع یک رقابت شدید بین معماران و مهندسان با حضور حاشیه‌ای پزشکان سلامت عمومی و دیگر حرفه‌ها است. برنامه شهری وظیفه دارد بر اساس قلمرو فضایی اقدام به برنامه‌ریزی کند. در آلمان برنامه‌ریز اجتماعی به‌عنوان مکمل آنها در نظر گرفته شده است. وظیفه برنامه‌ریز شهری پاسخگویی به نیازها و انتظارات ساکنان است.در آلمان تفکیک این دو حرفه موجب ایجاد تعادل بین دو بعد شهر و اجتماع شده است. اما در فرانسه معمولا برنامه ریزی اجتماعی از سوی برنامه‌ریزی شهری محو می‌شود و در نتیجه بُعد فضایی نسبت به بعد اجتماعی در اولویت قرار می‌گیرد.

 تجربه شهر اجتماعی و ساخت‌وساز عجولانه

در فرانسه سه موج نوسازی تجربه شده است. ساخت مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد در هر سه موج تعقیب شده است اما هر سه موج با عارضه‌هایی روبه‌رو بود. جدایی اجتماعی و جابه‌جایی طبقات فقیر از مرکز شهر از جمله این عارضه بود که به دلیل اعیان سازی بافت‌های فرسوده رخ داد.

در دهه 1950 میلادی نیز ساخت مجموعه‌های مسکونی بزرگ با هدف حل بحران مسکن به نتیجه دلخواه منجر نشد.گرچه اجاره مسکن‌های اجتماعی ساخته شده در حومه شهرها پایین بود اما به دلیل ساخت‌وساز عجولانه و اصرار بر هزینه کم‌ساخت به کیفیت این ساختمان‌ها در مقایسه با طبقات اعیان توجه نمی‌شد. البته پس از افزایش قیمت نفت فرانسه سیاست نوسازی را کنار گذاشت و روندهای ملایم‌تری را در مقایسه با تخریب و نوسازی در پیش گرفت. اما در آلمان محدوده‌های مسکونی مورد نیاز افراد سالخورده، خانواده‌های تک سرپرست یا معلولان تعریف شد بدون آنکه آنها از جامعه جدا شوند.آلمان در کنار بهسازی محله‌ها، برنامه شهر اجتماعی را در سال 1999 به اجرا گذاشت. دولت فدرال و ایالات در انتخاب پروژه‌ها، تعریف اهداف، تامین مالی، پیگیری و ارزیابی نتایج شرکت داشتند اما در فاز اجرای پروژه وارد نشدند و اجرا بر عهده قدرت‌های محلی بود. دیدگاه فرانسوی سعی در جلوگیری از اختلاط اقشار اجتماعی داشت.

 مشارکت ساکنان

رویکرد اراده محور در فرانسه نتایج منفی داشت زیرا کار در زمان فشرده و اورژانسی موجب ایجاد استرس زیادی شد؛ اما در آلمان پروژه شهر اجتماعی بدون قید زمانی آغاز شد.

در فرانسه مشارکت با یک مانع جدی روبه‌رو است زمانی که تخریب به‌عنوان یک موضوع بدیهی مطرح می‌شود دلسردی و بدبینی ساکنان به متولیان نوسازی را به دنبال دارد. اما در آلمان در کنار متخصصان و کارشناسان برای شهروندان نیز جا بود و تخریب به عنوان یک اصل در دستور کار قرار نداشت. حرف ساکنان اگر یک بسیج قوی بین آنها شکل می‌گرفت شنیده می‌شد. مدیریت محله نیز در این مسیر ساکنان را کمک و همراهی می‌کرد؛ خلأیی که در فرانسه احساس می‌شود.

 ایران و تجربه نوسازی

تجربه فرانسه در نوسازی گرچه به مدرن شدن شهرها کمک فراوانی کرده اما در جذب مشارکت مردم دستاوردی مانند آلمان نداشته است. شهرسازی مشارکتی امروز به عنوان یک الگو در دستور کار کشورهای جهان قرار دارد. این الگو تاکید ویژه‌ای روی جوانان و گروه‌های فقیر داشته و سعی در بسیج آنان دارد. این آرمان به دلیل مصمم بودن، احترام به گذشته در عین نگاه به آینده مایه تحول شهرها است. محقق این گزارش تاکید می‌کند: اگر ایران می‌خواهد در این مسیر قرار گیرد باید به جای تقلید از این الگو الهام بگیرد و این تجارب را با بستر و محیط خود سازگار کند.