چرا دولت‌ها به سهم 80درصدی خود از درآمد نفت رضایت نمی‌دهند؟/ نیازمندترین دولت تاریخ اقتصاد ایران را بشناسید

محور مصاحبه «صندوق توسعه ملی» است؛ موضوعی که بارها درباره آن گفته‌ایم و شنیده‌ایم. اما وقتی که مشاور اقتصادی دولت چند روز پیش بحثی مفصل در اهمیت و ضرورت این صندوق ارایه می‌دهد، امیدوار می‌شویم که شاید در این دولت قرار باشد رویه‌ای متفاوت در برخورد با صندوق در پیش گرفته شود. برای همین است که به سراغ بایزید مردوخی می‌رویم که در دولت اصلاحات و در فاصله سال‌های 79 تا 84 دبیر هیات امنای حساب ذخیره ارزی بود و اکنون هم هنوز با اشتیاق اخبار «صندوق توسعه ملی» را دنبال می‌کند.

به گزارش انتخاب، داستان از همان ابتدا شفاف است این استاد اقتصاد می‌گوید دولت یازدهم بیش از هر دولتی در تاریخ کشور ما به منابع مالی نیاز دارد و در تنگنای مالی است. بر این اساس؛ مردوخی هشدار می‌دهد که خطر برداشت از منابع «صندوق توسعه ملی» برای هزینه‌های جاری این دولت بیش از دولت‌های دیگر است. این پیشکسوت برنامه‌ریزی توسعه؛ تاکید می‌کند برداشت از «صندوق توسعه ملی» تنها یک خطر احتمالی نیست بلکه این دولت به موجب قانون بودجه سال 93 و با تصویب مجلس حدود 12میلیارددلار از منابع می‌تواند برداشت کند و مجوز برداشت آن را از مجلس گرفته‌ است. اگرچه در اساسنامه‌ای که مردوخی آن را یکی از مترقی‌ترین قانونگذاری‌ها در برنامه پنجم توسعه می‌داند، چنین اجازه‌ای به دولت داده نمی‌شود، اما دوسوم آرای نمایندگان کافی است که مجوز برداشت صادر شود و مجوز صادر شده است.

‌موجودی حساب ذخیره ارزی یا «صندوق توسعه ملی» یکی از مواردی است که همواره محل مناقشه بوده است. من هم سوالاتم را از همین نقطه آغاز می‌کنم. موجودی «صندوق توسعه ملی» چقدر است؟
دو رقم وجود دارد که در احتساب دارایی‌های صندوق باید به آن توجه کرد؛ یکی منابع صندوق است که عبارت است از موجودی نقدی صندوق به علاوه تسهیلاتی که به طرح‌های مختلف پرداخت کرده یا متعهد به پرداخت است. دیگری هم موجودی نقدی است که بر اساس آن می‌توان طرح تصویب کرد و تسهیلات داد. آخرین رقمی که به‌عنوان منابع صندوق عنوان می‌شود رقمی حدود 60میلیارددلار است که موجودی نقدی هم بخشی از آن است که بخواهند بر اساس آن طرح تصویب کنند و تسهیلات دهند، 22میلیارددلار است. این آماری است که تاکنون اعلام کرده‌اند.
‌در دوره‌ای اخباری منتشر می‌شد مبنی بر اینکه موجودی صندوق صفر است.
این به این دلیل است که برداشت‌های غیرتخصصی از مفاهیم منابع، دارایی و موجودی صندوق صورت می‌گیرد یا تعاریف یا محاسبات متفاوت است، مثلا ممکن است طرحی نیاز به اعتبار و تسهیلاتی معادل صدمیلیون‌دلاری داشته باشد و 20میلیون‌دلار آن توسط صندوق پرداخت شده باشد. بانک مرکزی در ارایه آمار می‌گوید صدمیلیون‌دلار از منابع صندوق تعهد شده است که به‌مثابه مسدودشدن یا پرداخت‌شدن است. برای همین است که گاهی این آمارها متفاوت است. البته هرکدام با تعریف خودش درست است و در این مثال می‌توان گفت صدمیلیون‌دلار از منابع صندوق دیگر قابل استفاده توسط صندوق نیست. در حالی که 80میلیون‌دلار آن هنوز در خزانه صندوق وجود دارد و خارج نشده است.
‌صندوق هم مانند بانک‌ها مطالبات معوق و مشکوک‌الوصول دارد یا خیر؟ اگر دارد میزان آن چقدر است؟
«صندوق توسعه ملی» مطالبات معوقی ندارد. چون تسهیلاتی که از محل این صندوق داده می‌شود مدت‌دار است و هنوز سررسید آنها فرانرسیده است. پس نمی‌توان حرفی از مطالبات معوق زد. اما حساب ذخیره ارزی مطالبات معوق زیادی دارد. البته من رقمی را ذکر نمی‌کنم. چون آمار بسیار متفاوت و متناقضی در این مورد عنوان شده. بخش خصوصی هم در این مدت به‌شدت درگیر مطالبات حساب ذخیره ارزی است و مشکلات بسیاری از این محل برایش به وجود آمده است.
‌اما باید آماری در دست باشد که چه میزان از حساب ذخیره معوق شده است.
ارقام متفاوتی وجود دارد اما من صلاحیت تایید یا رد هیچ‌کدام را ندارم چون اطلاعی ندارم.
‌آماری داریم که در هر دولتی چه میزان از منابع صندوق هزینه شده یا هر دولتی صندوق را با چه میزان ذخیره به دولت بعدی تحویل داده است؟


خیر متاسفانه این میزان شفافیت آماری وجود ندارد. از منابع مختلف اطلاعات متفاوتی اعلام می‌شود اما هیچ‌کدام موثق نیستند، مثلا رقمی که در مورد دولت دهم وجود دارد این است که مقامی گفته ما «صندوق توسعه ملی» را با 20میلیارددلار موجودی تحویل دولت یازدهم داده‌ایم. اما معلوم نیست این 20میلیارددلار از چه نوعی است؛ تسهیلاتی که پرداخت شده اما بازپرداخت آن آغاز نشده است یا موجودی نقدی که در صندوق وجود دارد. این آمار نه مشخص است و نه موثق. اما از زمان تاسیس حساب ذخیره ارزی و بعد از آن، با تاسیس «صندوق توسعه ملی»، اتفاقی که مکرر رخ داده برداشت‌های بودجه‌ای برای تامین کسری بودجه بوده است. فرمولی که اساسا برای «صندوق توسعه ملی» طراحی شده این است که سالی 20درصد از درآمدهای نفت در صندوق پس‌انداز شود و سه‌درصد هم سالانه به آن اضافه شود. 20درصد درآمد نفت به «صندوق توسعه ملی» می‌رود، 5/14درصد هم به شرکت ملی نفت ایران اختصاص دارد. این حدودا 35درصد می‌شود و 65درصد هم باقی می‌ماند که دولت از آن برای اداره امور و تامین هزینه‌های خود استفاده می‌کند و می‌تواند این 65درصد را به‌صورت ارزی یا ریالی استفاده کند. بنابراین وقتی 65درصد درآمد نفت در اختیار دولت است انصاف نیست و قانونی هم نیست که دولت به 20درصد سهم «صندوق توسعه ملی» هم چشم بدوزد.
‌در دولت یازدهم و در بودجه امسال هم این برداشت‌ها اتفاق افتاده است؟
بله. بر اساس اطلاعاتی که تاکنون منتشر شده در قانون بودجه سال 93 حدود 12میلیارددلار به عناوین مختلف مجوز داده شده که دولت می‌تواند از «صندوق توسعه ملی» برداشت کند.
‌این برداشت برای چه مصارفی است؟
حدود 19 مورد عنوان شده است. بنیه دفاعی، عتبات‌عالیات، سلامت، مهار آب‌های برون‌مرزی، صندوق بیمه کشاورزی، صندوق نوآوری، یارانه سود تسهیلات، قطارهای شهری و حمل و نقل عمومی بخشی از این موارد است.
‌برداشت از صندوق برای این موارد منع قانونی دارد. چطور مجلس هم خودش قانون را می‌گذارد و هم برداشت از آن را به موجب قانون فراهم می‌کند؟
سوال همین است. آیا قانونی را که مجلس تصویب کرده چرا خود به این سهولت تغییر می‌دهد؟ مجلس باید پاسخگو باشد که چرا خودش قانونی به این اهمیت را وضع و خودش آن قانون را تغییر می‌دهد. به موجب قانون آیین‌نامه داخلی مجلس برداشت از «صندوق توسعه ملی» به‌راحتی امکان‌پذیر نیست. برای تغییر هر قانونی، 51درصد آرای نمایندگان لازم است. اما از اول تاسیس صندوق سعی شد برداشت از این صندوق دشوار باشد. به همین دلیل آن را در قالب قانون برنامه پنجم توسعه قرار دادند. تغییر در قوانین برنامه نیاز به دوسوم آرای موافق نمایندگان دارد. اما در عمل توافق مجلس و حتی فشار تعدادی از نمایندگان مجلس برداشت از این صندوق را بسیار سهل کرد و نمونه آن هم مجوزهای قانونی برداشت از صندوق بر اساس قانون بودجه سال 93 است. در زمان حساب ذخیره ارزی، بارها تلاش شد که از برداشت‌های خلاف ماده قانونی حساب ذخیره ارزی جلوگیری شود اما در نهایت جواب یک چیز بود: مجلس و دولت با هم تفاهم کرده‌اند.
‌دلیل چیست که دولت‌ها به سهم 80درصدی خود از درآمد نفت رضایت نمی‌دهند و به 20درصد سهم صندوق تعدی می‌کنند؟
دولت فعلی ما نیاز به منابع دارد. شاید بتوان گفت دولت یازدهم بیش از هر دولتی در تاریخ کشور ما به منابع مالی نیاز دارد. برای اینکه هزینه‌های سنگین یک دولت بسیار حجیم را دارد که باید آن را تامین مالی کند. چندین دستگاه موازی در دولت وجود دارد که باید هزینه آنها را پرداخت کند. چندین هدف بزرگ اجتماعی را تعریف کرده یا برایش تعریف کرده‌اند و باید منابع نقدی لازم برای انجام آنها را از جایی تامین کند. یکی از این موارد یارانه‌هاست.
‌پس این به آن معناست که خطر برداشت از منابع «صندوق توسعه ملی» در این دولت بیشتر است.این خطر اتفاق افتاده است و دولت ناچار شده از منابع برداشت کند. باید چاره‌ای پیدا کرد.
‌مشکل کجاست اینکه هر دولتی می‌تواند به هر میزان که خواست از این صندوق برداشت کند و هیچ منع قانونی هم وجود ندارد؟
من به‌جرات می‌توانم بگویم که اساسنامه‌ای که در برنامه پنجم توسعه برای «صندوق توسعه ملی» تعریف شده است یکی از مترقی‌ترین اساسنامه‌هاست. پس مشکل از قانون و اساسنامه صندوق نیست. مشکل از ذهنیت‌هایی است که مانع عمل به قانون و اساسنامه می‌شود. مردم می‌توانند این عادت مصرف‌گرایی را کنار بگذارند. دولت هم همین‌طور. می‌تواند از مصرف‌گرایی فاصله بگیرد. برخی از سازمان‌های عریض و طویل خود را حذف کند بخشی از بودجه‌های جاری را حذف کند. اساسنامه صندوق می‌گوید منابع مالی باید در راستای تقویت تولید و سرمایه‌گذاری‌های غیردولتی باشد. ما چهارونیم‌میلیون دانشجو داریم. مدتی دیگر این تعداد هم به تدریج وارد بازار کار می‌شوند. پس این صندوق اگر منابعش صرف امور دولتی شده چگونه می‌تواند با تقویت تولید، برای این عده اشتغال ایجاد کند. جمعیت ما در حال پیرشدن است. چندی دیگر درصد بالایی از جمعیت ما پیر یا از کارافتاده می‌شود. نیازهای این بخش را چگونه باید تامین کرد؟ ما هیچ تدبیری برای آن زمان اندیشیده‌ایم یا اینکه تمام هم و غممان تامین نیازهای امور جاری کشور است از هر منبعی و با هر روشی؟
‌چگونه می‌توان این ذهنیت‌ها را ایجاد کرد؟
در درجه اول باید پارادایم نمایندگان مجلس تغییر پیدا کند. اگر قانونگذار صندوقی به نام «صندوق توسعه ملی» را ایجاد کرده‌ است باید حرمت این صندوق را نگه دارند و منابع آن در جایی به کار گرفته شود که در قانون و اساسنامه آمده است، نه اینکه از این منابع برداشت کنیم. با این تغییرات مغایر اساسنامه و برداشت‌هایی که در این سال‌ها از صندوق صورت گرفته حیثیتی برای صندوق باقی نمانده است. این صندوق ما یکی از مجموعه صندوق‌های ثروت ملی در جهان است که همواره زیر ذره‌بین موسسات
رتبه‌بندی بین‌المللی قرار دارد و از این جهت من کلمه حیثیت را به کار می‌برم. در صندوق ذخیره ارزی همیشه خواهش‌هایی برای برداشت‌های مختلف از صندوق عنوان می‌شد. مگر چقدر می‌توان در برابر این فشارهای مستقیم و غیرمستقیم ایستادگی کرد و منابع را نداد؟ مقامی می‌خواست دانشگاهی در خارج بخرد برای این کار به حساب مراجعه می‌کرد. یک نفر اعلام می‌کرد که به فرهنگیان برای تامین نیاز آنان از این محل باید پرداخت شود و وقتی با پاسخ منفی مواجه می‌شدند می‌گفتند چرا این پول باید در حساب بخوابد و فرهنگیان ما از آن بی‌بهره بمانند. این ذهنیت باید تغییر پیدا کند. در نهایت آن بلایی که بر سر حساب ذخیره ارزی آمد بر سر «صندوق توسعه ملی» هم خواهد آمد. ما در طول این سال‌ها ثابت کرده‌ایم که نمی‌توانیم چنین نهادی را در چارچوب خودش حفظ کرده و از آن استفاده کنیم.
‌مشکل از کجاست که نه حساب ذخیره ارزی در کشور ما کارکرد خود را یافت و نه اکنون «صندوق توسعه ملی»؟
مشکل از نظام تدبیر ماست. تا زمانی که نظام تدبیر ما مشکل داشته باشد «صندوق توسعه ملی» یا حساب ذخیره ارزی چالش‌هایی را به وجود می‌آورند که خود به مشکلی جدی در اقتصاد تبدیل می‌شوند. منابعی که از صندوق خارج شده است، دیگر به حساب صندوق بازنمی‌گردد. عمر دولت‌ها چهارسال یا نهایتا هشت‌سال است. دولت‌ها به خود حق می‌دهند در این دوره کوتاه هر کاری برای رفاه مردم انجام دهند. یکی از مشکلات تاریخی ما فقر است. گاهی ما شعار عدالت اجتماعی می‌دهیم و می‌خواهیم در یک دوره زمانی کوتاه این فقر را از بین ببریم. برای این کار هم خود را محق می‌دانیم که بسیاری از اصول را زیر پا بگذاریم. باید راهکاری برای این موارد پیدا کنیم که این مشکلات تاریخی را چگونه باید حل کرد. ما هنوز مکانیسمی برای این کار نداریم. جایگاه حفظ قداست این صندوق‌ها در مجلس است که مجلس هم در این موارد کوتاه می‌آید یا خود بانی خدشه به مصوبات خود می‌شود. قبول دارم که دولت در تنگناست. اما می‌توانست از راهکارهای دیگر استفاده کند.
‌وضعیت صندوق توسعه ملی یا در تعبیر عام‌تر آن صندوق ثروت ملی در کشورهای دیگر چگونه است؟
کشورهای زیادی در دنیا وجود دارند که صندوق‌های نفتی یا ثروت ملی را برای ذخیره‌سازی منابع بین‌نسلی خود به کار گرفته‌اند، اما تنها چهار کشور موفق در این زمینه داریم؛ نروژ، کویت، آلاسکا و چین. غیر از این کشورها بقیه دچار مشکل شده‌اند. به عبارت دیگر هر کشوری که نظام مالی و بودجه‌اش مشکل داشته است با صندوق نفتی یا ثروت ملی مشکلش برطرف نشده بلکه بعد از مدتی این صندوق‌ها خود به مشکلی بزرگ تبدیل شده‌اند. مشکل اصلی این است که ما در تمام این سال‌ها با کمبود بودجه مواجهیم. آثار این کسری هم همواره به «صندوق توسعه ملی» یا حساب ذخیره ارزی سرایت کرده است. راهکار این است که باید تصمیم‌گیری شود که ما چقدر از منابع نفتی را باید برای نسل‌های بعدی بگذاریم و چطور باید در شرایط نوسانات ارزی با کمک پول نفت ثبات اقتصادی ایجاد کنیم. نکته بعد این است که باید این منابع را در طرح‌هایی به کار ببریم که بازگشت داشته باشد. این موارد مدام گفته می‌شود اما در عمل نقض می‌شود. مشکل ما هم همین موارد است. ما هم حساب ذخیره ارزی را و هم «صندوق توسعه ملی» را با همین هدف و بر اساس این کارکردها تاسیس کردیم اما به گونه دیگری عمل کردیم. پس مشکل جای دیگری است.
‌نروژ یکی از نمونه‌های موفق است. این کشور چه کرده است؟
بله، نروژ موفق‌ترین کشور در این زمینه است. ذخایر نفتی نروژ کمتر از ایران است اما منابع صندوق ثروت ملی در این کشور حدود 800میلیارد دلار و 14برابر ایران است. این کشور حتی یک‌دلار از منابع ذخیره خود را برای امور جاری به کار نمی‌گیرد. اما منابع را راکد هم نمی‌گذارد. تمام این منابع صرف سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار در کشورهای دیگر جهان می‌شود. این صندوق 24ساعته فعالیت دارد و کارگزاران آن مدام در حال خرید و فروش سهام از بازارهای جهانی هستند و هر لحظه در نقطه‌ای از دنیا دارایی جدید برای خود ایجاد می‌کنند.
‌خب، چرا ما مانند نروژ عمل نکرده‌ایم؟
به دلیل همان ذهنیتی که گفتم. مثالی می‌زنم تا این ذهنیت را خوب متوجه شوید. نروژ کشوری است ثروتمند و در تمام رتبه‌بندی‌های جهانی چه از لحاظ رشد اقتصادی و چه از نظر کیفیت زندگی، رضایتمندی و همه موارد، رتبه اول را دارد. دلیل این است که مردمش ذهنیت درستی دارند. این کشور منابع نفتی کمتری از ایران دارد اما مردمش یاد گرفته‌اند که نباید تمام منابع حاصل از نفت را صرف هزینه‌های جاری کنند. در این کشور آپارتمان‌های تا 6 طبقه آسانسور ندارد. در سرمای سخت آنجا مردم خانه‌ها را مانند ما گرم نمی‌کنند. قطارهای شهری سقف ندارد. مگر این کشور نمی‌توانست منابع فروش نفت را صرف امور جاری کند و رفاهی پیش از این را برای مردم فراهم کند؟ آنها می‌توانند 10برابر ما لوکس زندگی کنند اما نگاه به آینده دارند. جمعیت این کشور در حال پیرشدن است. دیدگاه غالب این است که وقتی جمعیت این کشور پیر شود، نمی‌توانند کار کنند و نیاز به یک منبع درآمد دارند. نروژ پول نفت خود را در صندوق ثروت ملی‌اش ذخیره کرده است برای زمانی که جمعیتش پیر شد. مشکلی که دیر یا زود گریبان ما را هم خواهد گرفت. در سال‌های آینده احتمالا 10درصد جمعیت کشور ما هم پیر می‌شود. ما برای آن زمانی که جمعیت ما ناتوان از کارکردن است چه کرده‌ایم؟ کشوری مانند نروژ هیچ نگرانی ندارد. چون در تمام نقاط دنیا برای خود بازارهایی ایجاد کرده و نگران نیستند. ما هم واقعا نیاز داریم که برای جمعیت جوان خود ظرفیت اشتغال ایجاد کنیم و برای جمعیتی که در حال پیرشدن است، منابعی را ذخیره کنیم.
‌منابع «صندوق توسعه ملی» هم باید صرف سرمایه‌گذاری در طرح‌های تولیدی و عمرانی غیردولتی شود. خب چرا منابع خوابیده است و به این سمت نمی‌رود؟
درست است که می‌توان منابع این صندوق را برای تولید به کار گرفت اما این موضوع آداب خاص خودش را دارد و باید طرح‌های سرمایه‌گذاری توجیه فنی و اقتصادی داشته باشد تا بتوانند از منابع صندوق استفاده کنند.
‌یعنی طرحی به صندوق ارایه نمی‌شود یا طرح‌ دارای توجیه ارایه نمی‌شود؟
حالت دوم. به اندازه کافی طرح دارای توجیه فنی و اقتصادی به صندوق ارایه نمی‌شود که بتوان تسهیلات صندوق را در اختیار آن طرح‌ها قرار داد. البته خودشان تاکید دارند که طرح‌های بسیار زیادی وجود دارد که تسهیلات گرفته‌اند. آمار شفافی وجود ندارد. شاید تفاوت 20 تا 60میلیارددلار به همین موضوع بازگردد. البته موضوع این است که چون در قانون صندوق قید پرداخت تسهیلات به «تولید و سرمایه‌گذاری» آمده است، برداشت اشتباهی وجود دارد و می‌گویند نیاز تولید یعنی سرمایه در گردش. اما این در ذات و علت وجودی صندوق نیست. این هم جزو همان ذهنیت‌هایی است که باید اصلاح شود.
یک نکته پایانی را می‌خواهم ذکر کنم. شاید برداشت از منابع صندوق در دوره کمبود منابع مالی یک دولت موجه به نظر برسد اما توجه به یک نکته ضروری است. منحنی استخراج ذخایر نفتی شبیه یک منحی نرمال است. برداشت از این ذخایر کم‌کم با یک روند صعودی آغاز می‌شود و زمانی به یک نقطه اوج می‌رسد و بعد از رسیدن به نقطه اوج، روند نزولی را آغاز می‌کند. ما اکنون به آن نقطه اوج رسیده‌ایم و برداشت ما از ذخایر نفتی روند نزولی را آغاز کرده است. در مقابل این منحنی رو به نزول، روند مصرف منابع نفتی است که یک منحنی همواره صعودی بوده است و ما در سرتاسر یکصدساله‌ای که از استخراج نفت در کشور می‌گذرد شاهد روند روبه افزایش مصرف منابع نفتی بوده‌ایم. وقتی می‌گویم مصرف منظورم برداشت بشکه‌های تجدیدناپذیر نفت است که هیچ‌نوع جایگزینی ندارد و نگاه به آینده‌ای در دل این مصرف نهفته نیست. حال دورانی را تصور کنید که ذخایر نفتی در حال کم‌شدن است و مصرف در حال افزایش‌یافتن. باید تا دیر نشده فکری کنیم و با آینده‌نگری، نظام تدبیر جدیدی را همراه با تعهدی جدی طراحی کنیم.

منبع: شرق