روز گذشته، رئیس محترم جمهور در واکنش به موضوع رد صلاحیتها (یا عدم احراز صلاحیتها) از سوی شورای نگهبان، تلویحاً گلایه کرد و ابراز امیدواری نمود تا در رویهی کنونی تجدیدنظر شود. این همان بخشی است که احتمال زیاد مبتنی بر رایزنیهای سیاسی و حکومتی و احتمالاً، پشت پرده، باید امیدوار بود تغییری در برخی از موارد رد صلاحیتها بهوجود آید؛ تغییری که آقای رئیس جمهوری معتقد است موارد فراوانی برای آن میتوان سراغ گرفت.
اما مهمتر از این راهکار سیاسی، دکتر روحانی در سخنرانی خود اظهار داشت که به عنوان رئیس جمهوری از «همهی اختیارات خود» در این راستا بهره خواهدبرد. اصولاً، این بیان، بیش از آنکه متوجه قدرت رایزنی سیاسی باشد، دست کم در بخشی، ناظر به اختیارات حقوقی رئیس جمهور است که هم به عنوان رئیس قوهی مجریه و هم به عنوان بالاترین مقام رسمی کشور پس از رهبری برای این مقام تثبیت شدهاست.
با این حال، باید دانست که در ساختار کنونی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانینی که متعاقب آن به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، مسألهی نظارت بر انتخابات و مرجعیت و مدخلیت در احراز یا عدم احراز صلاحیتها به طور انحصاری در اختیار شورای نگهبان قرار گرفته و حتی اگر از برخی تصریحات در قوانین عادی نیز که به «نظارت استصوابی» شورای نگهبان اشاره کرده هم بگذریم، در هر حال، چون تفسیر قانون اساسی به شکل انحصاری در اختیار شورای نگهبان قرار دارد (اصل 98 قانون اساسی)، عملاً تفسیر محدودهی اختیارات و معیارهای نظارت نیز به صلاحدید همین مرجع وابسته شدهاست.
بنابراین، به طور معمول و از حیث حقوقی، رئیس جمهور به خصوص به عنوان رئیس دولت که دستگاه مجری انتخابات است، اختیار حقوقی ویژهای برای مداخله در این امر ندارد؛ اما، رئیس جمهور به عنوان دومین مقام رسمی کشور و بالاترین مقام انتخابی در سطح ملی، جایگاه ویژه و ممتازی در قانون اساسی پیدا میکند که به تبع آن، تکالیف و اختیارات خاصی نیز متوجه اوست؛ از جملهی این موارد، مسألهی مسؤولیت وی در نظارت بر اجرای قانون اساسی در تمامی ارکان و دستگاههای کشور است. بر این اساس، شاید این اختیار ویژه-ی رئیس جمهور محملی حقوقی فراهم سازد برای تذکر در خصوص اشکالات احتمالی در روند نظارت بر انتخابات و احراز صلاحیتها در شورای نگهبان.
این نوشتار، فارغ از نوسانات سیاسی، مبانی حقوقی صلاحیت و مسؤولیت رئیس جمهور در نظارت بر اجرای قانون اساسی توسط سایر قوا را مرور میکند.
رئیس جمهور و مسؤولیت اجرای قانون اساسی قبل از بازنگری 1368
رئیس جمهور در قانون اساسی 1358 رئیس قوهی مجریه و به نوعی، در رأس هرم حقوقی کشور بود. پس از مقام رهبری، عالیترین مقام سیاسی کشور محسوب میشد که ریاست دولت در معنای عام کلمه را برعهده داشت. از این حیث، علیرغم جایگاه حقوقی رئیس جمهور به عنوان رأس قوهی مجریه، جایگاهی فراقوهای نیز مییافت و بر همین اساس، منطقی مینمود که اصل 113 (مصوب 1358 و قبل از بازنگری 1368) او را مسؤول و پاسدار اجرای قانون اساسی برشمرد:
« پس از مقام رهبری رییس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود ، بر عهده دارد .»
مسؤولیتی که در اصول دیگر قانون اساسی نیز مورد تأکید و تصریح بود. مسألهی اجرای قانون اساسی در سال 1365 در قالب اختیار اخطار قانون اساسی به مقامات و قوای حاکمیتی در فصل سوم قانون « قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران» بازتاب یافت.
ماده 13 این قانون مقرر میدارد: « به منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی ، رییس جمهور از طریق نظارت ، کسب اطلاع ، بازرسی ، پیگیری ، بررسی و اقدامات لازم مسوول اجرای قانون اساسی می باشد»
و بر این اساس، در ماده 15 پیشبینی شدهاست که: « به منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی ، رییس جمهور حق اخطار و تذکر به قوای سه گانه کشور را دارد »
در زمان حاکمیت قانون اساسی 1358 نیز شورای نگهبان در دو نظریهی تفسیری در اشکالات و اختلافاتی که میان مقامات وقت پیش آمد، اصل 113 را مفید اختیار رئیس جمهور در نظارت بر اجرای قانون اساسی ولو در سایر قوا بازشناخت. شورای نگهبان یکبار در سال 1359 در مقام رفع اختلاف میان رئیس وقت جمهوری (بنیصدر) و شورای عالی قضایی (رأس قوهی قضائیه در آن زمان) ابراز داشت:
« رییس جمهور با توجه به اصل 113 حق اخطار و تذکر را دارد و منافات با بند 3 اصل 156 ندارد » (نظریه شماره 468 مورخ 8/11/1359)
و بار دیگر در سال 1360 در استعلام ریاست جمهوری وقت (حضرت آیتالله خامنهای) در خصوص تأسیس واحد ویژهی بازرسی برای نظارت بر اجرای صحیح قانون اساسی مشابه همین نظر را ابراز داشت. (نظریه 4214 مورخ 1/11/1360)
تفسیر شورای نگهبان از اختیار رئیس جمهور در نظارت بر قانون اساسی
با اصلاح قانون اساسی در سال 1368 و حذف مقام نخست وزیری و ظن تغییر جایگاه رئیس جمهور به ریاست قوهی مجریه، این موضوع با تردیدها و گفتوگوهایی روبرو شد. به ویژه اینکه، رویهی تفسیری شورای نگهبان در زمان دولت اصلاحات نشان داد که این نهاد به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی (اصل 98) تمایلی به بازشناسی این تکلیف و اختیار برای رئیس جمهور ندارد.
در این خصوص به ویژه نامههای متقابل رؤسای وقت جمهوری و قوهی قضایه در سال 1380 جالب توجه است. رئیس دولت اصلاحات، در اعتراض به آنچه آن را نقض مصونیت پارلمانی نمایندگان و اصل 86 قانون اساسی میدانست، اخطاری را متوجه قوهی قضائیه نموده بود؛ و در مقابل، رئیس وقت دستگاه قضا، آیتالله شاهرودی، میان «اجرای قانون اساسی» و «نظارت بر حسن اجرای قوانین» تفکیک میکرد و دومی را حق دستگاه تحت ریاست خود میدانست و میزان دلالت اصل 113 را در نهایت، محدود به پیگیری، تمهید و تذکر در باب لزوم اجرای معطل ماندهی قانون اساسی میدانست؛ نه نظارت یا اخطار در خصوص نقض یا اجرای ناصحیح آن؛ بیانی که از آن میتوان فهمید دامنهی شمول وظیفهی رئیس جمهور در اصل 113 ناظر به تمام قواست ولی، به نظر رئیس وقت دستگاه قضا، محدود به پیگیری اجراست، نه نظارت.
این چالش البته رئیس جمهور بعدی را نیز دچار کرد و دست کم در زمان دولت دهم، اختلافات بالا گرفت و دست آخر، شورای نگهبان، در پاسخ به استعلام دبیر وقت این شورا ، طی نظریه شماره 91/31/46909 مورخ 17/3/91 برداشت و نظری مشابه با برداشت رئیس سابق قوهی قضائیه (و عضو کنونی شورای نگهبان) به دست داد مبنی بر این که اولاً «مقصود از مسؤولیت اجرا در اصل 113 امری غیر از نظارت بر اجرای قانون اساسی است» و ثانیاً، «شامل مواردی نمیشود که قانون اساسی تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را به عهدهی مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوهی قضائیه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آنها اختیار یا وظیفهای محول نمودهاست» و ثالثاً، به تبع عدم اختیار رئیس جمهور در این حوزه، حق ایجاد تشکیلات مرتبطی هم برای رئیس جمهور وجود ندارد.
اینک، باید منتظر بود تعارضها دوباره در عصر اعتدال سربرآرد.
چرا رئیس جمهور هنوز هم اختیار نظارت بر قانون اساسی را دارد؟
در بازنگری سال 1368، مهمترین تغییری که در اصل 113 بوجود آمد، «حذف تنظیم روابط قوای سه گانه» و افزودن آن به اصل 110 (وظایف و اختیارات مقام رهبری) بود که به ویژه با توجه به مشروح مذاکرات شورای بازنگری میتوان حدس زد مبنای آن کمرنگ شدن جایگاه فراقوهای رئیس جمهور و افزون شدن تکالیف اوست. (صص 659 و 973 ـ 974)
با این حال، در این خصوص تذکر چند نکته لازم است:
اولاً مبنای تغییر در قانون اساسی و حذف مقام نخست وزیری نه کاستن از اختیارات سابق رئیس جمهور بلکه، تجمیع وظایف و اختیارات اجرایی در یک مقام برای پرهیز از ناهماهنگیها و اختلافات و تداخلهایی بود که ساختار حقیقی نظام سیاسی ـ حقوقی کشور در دههی 60 تجربه کرد. این مهم در دستور مرحوم حضرت امام خمینی (ره) به شورای بازنگری به روشنی قابل رویت است که «تمرکز در مدیریت قوهی مجریه» را به عنوان یکی از محورهای وظایف شورای بازنگری تعیین مینمایند.
بنابراین، شورای بازنگری، حسب صلاحیت و وظیفهای که داشته، اساساً نه در مقام کاستن از اختیارات رئیس جمهور ؛ بلکه صرفاً، در پی ایجاد تمرکز در مدیریت این نهاد بودهاست. کما این که آیتالله خامنهای به عنوان شخصی که خود از نزدیک مشکلات ناشی از این پراکندگی را تجربه کرده بود، در شورای بازنگری به محدود بودن و تداخل وظایف و اختیارات ایراد کرده و آن را اشکال اساسی قانون پیشین میشمردند. (مشروح مذاکرات شورای بازنگری، صص 217 و 218)
بنابراین، اصولاً در شورای بازنگری بنا نبود در ماهیت مقام ریاست جمهوری تغییر کلانی ایجاد شود و با حذف مقام نخست وزیری، بیشتر بر اختیارات و البته وظایف و مسؤولیتهای مقام ریاست افزوده شد، تا از آن کاسته شود. وانگهی، فراموش نکنیم ساختار اصلی و بخش اعظم ساز کارهای قانون اساسی فعلی همچنان مربوط به تصویب اولیه است و باید در هر مورد که در تغییر آن ساختار تردید میکنیم، آن را به سمت سازمانبندی اولیهی 1358 تفسیر کنیم.
با این حال، حتی با فرض تغییر در اختیارات رئیس جمهور، باید توجه نمود که شورای بازنگری خود در زمان تدوین قانون 1368 به دقت متوجه موضوع تغییر جایگاه ریاست جمهوری بودهاند و (به ویژه با توجه به ترکیب اعضا و حضور افرادی که تجربهی عملی سمتهای مختلف در قوای حاکمیتی را داشتند) نسبت به اختلافاتی نیز که در خصوص وظیفهی اجرای قانون اساسی بوده؛ معنایی که از اصول آن فهم شده بود و اعمالی که رئیس جمهور بر اساس آن انجام داده بود، اشراف و آگاهی کامل داشتند ولی با این حال، تنها «تنظیم روابط قوای سه گانه» را از اصل 113 حذف کردند و مسألهی اجرای قانون اساسی را باقی گذاشتند.
در واقع، شورای بازنگری با در ذهن داشتن تمام آن سابقهی تاریخی و با پیش چشم داشتن اختیاراتی که قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهوری (مصوب 1365) در این زمینه برای رئیس جمهور مقرر کرده بود و معنایی که از آن مورد عمل بود، این بخش از اصل 113 را حفظ نمود؛ وگرنه، عقلاً انتظار میرفت که در همان زمان، آن را حذف کند یا دست کم، تغییر دهد. چرا که به اصطلاح اصولیین، «تأخیر بیان از موضع حاجت» پسندیده نیست و فرض بر این است که قانونگذار حکیم بوده امر دور از حکمت را نباید به مقنن نسبت داد.
بنابراین، پس از اصلاحات 1368، وظیفهی رئیس جمهوری نسبت به اجرای قانون اساسی ـ دست کم از حیث ظهور لفظی ـ به طور مطلق در این قانون باقی ماند. گو اینکه، هرگاه تردید کنیم در این که این تکلیف و اختیارات ملازم آن، که یقیناً بوجود آمده بود، باقیست یا نه، باید به بقای آن رأی دهیم به اصطلاح آن را استصحاب کنیم. کما این که، قانون سال 1365 نیز کماکان بیآنکه نسخ شود، به حیات خود ادامه میدهد.
ثانیاً، جایگاه ذکر موضوع باید مورد توجه قرار گیرد. باید توجه کنیم که ذیل اصل 113 که مسؤولیت رئیس جمهور نسبت به اجرای قانون اساسی را یادآور میشود، بدواً جایگاه ویژهی رئیس جمهوری منتخب ملت را به عنوان بالاترین مقام رسمی کشورپس از رهبری یادآوری مینماید. منطقاً باید میان این صدر و ذیل ارتباطی وجود داشته باشد؛ به بیان دیگر، مسؤولیت رئیس جمهور در قبال اجرای صحیح قانون اساسی توسط ارکان حکومت، به نحوی باید تفسیر گردد که با موضع خاص و ویژهی او به عنوان بالاترین مقام رسمی کشور پس از رهبری (و نه فقط رئیس قوهی مجریه) هماهنگ باشد.
از این منظر، در رئیس جمهور خصوصیتی بوده که چنین تصریح و چنین اختیار ویژهای را اقتضا کرده: رئیس جمهور تنها مقام رسمی کشور در سطح ریاست قوه است که با رأی مستقیم مردم در سطح ملی برگزیده میشود؛ نمایندگی کشور را در محیط بین‌المللی برعهده دارد و در واقع، نماد حاکمیت ملی کشور و تجلی اراده و انتخاب ملی محسوب میشود. همین است که قانون اساسی تصریح میکند پس از مقام رهبری، بالاترین مقام رسمی کشور، رئیس جمهور است و از همین روست که از میان تمام مقامات رسمی کشور، تنها رئیس جمهور است که سوگند یاد میکند پاسدار اصلی قانون اساسی به عنوان میثاق ملی ملت ایران باشد. (اصل 121 قانون اساسی؛ مقایسه کنید با سوگند نمایندگان مجلس در اصل 67.)
تذکر اینکه، اگر بگوییم وظیفهی نظارت بر اجرای قانون اساسی برای رئیس جمهور محدود به قوای تحت ریاست اوست، این سؤال به وجود میآید که پس سایر سران قوا که چنین مقررهای در خصوص آنها نیست، مسؤولیتی برای نظارت بر اجرای قانون اساسی در قوای تحت امر خود ندارند؟! اگر پاسخ این استفهام انکاری، منفی است؛ پس باید دید چه خصوصیتی در کار رئیس جمهور بوده است که مقنن در مورد وی، دست به چنین تصریحی زده است؟ این همان خصوصیتی است که در بالا توضیح داده‌شد.
همینجا خوب است به ظرافت تنظیم اصل 113 نیز توجه دهیم که نه از وظیفهی اجرای قانون اساسی (که تکلیفی عام و متوجه تمام مقامات و حتی، آحاد ملت است) بلکه از «مسؤولیت اجرای قانون اساسی» سخن میگوید؛ تعبیری که منطقاً محدود به پیگیری اصول معطلمانده نمیشود و هم عدم اجرا و هم اجرای نادرست را در بر میگیرد. (بماند که از حیث اصولی، میتوان در صدق عنوان اجرا بر اجرای غلط و ناصحیح تردید نمود). به بیان دیگر، رئیس جمهور است که باید در برابر ملت پاسخگوی اجرای صحیح قانون اساسی باشد؛ وظیفهای که منطقاً اجرای آن متضمن اختیار به نظارت است.
بنابراین، خواه به منطوق اصل 113 قانون اساسی و نیز عدم نسخ صریح قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهوری پایبند بمانیم و خواه، سابقهی تاریخی موضوع را مد نظر قرار دهیم و به حکیم بودن مقنن اعتماد کنیم و نسبت تقنین خلاف حکمت به او ندهیم؛ همچنان رئیس جمهور است که مسؤولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی را در تمام قوای حاکمیتی به دوش میکشد.
اشکال در نظارت بر انتخابات و رد صلاحیتها
بنا بر آنچه توضیح داده شد، رئیس جمهور صلاحیت نظارت بر اجرای صحیح قانون اساسی را در تمام ارکان کشور از جمله شورای نگهبان داراست. بنابراین، هرگاه، مستندات و مستدلاتی در اختیار وی قرار گیرد که نشان دهد فرآیند نظارت بر انتخابات و احراز صلاحیت داوطلبان، با اشکال مواجه بوده یا از منطق مورد نظر نویسندگان قانون اساسی به دور است؛ رئیس جمهور مکلف است مطابق اصل 113، و سوگندی که در پاسداری از اجرای صحیح قانون اساسی یاد نموده، در چارچوب اختیارات قانونی، نسبت به نظارت و عنداللزوم، مطالبهی مستندات و موجهات از مجریان مبادرت نماید و بر اساس مواد 13 تا 15 قانون یاد شده، نسبت به شورای نگهبان (که مطابق قانون اساسی، جزئی از قوهی مقننه و از قوای سه گانهی کشور محسوب میشود) اخطار و تذکر دهد.
