شکل قانونی تغییر کاربری در تهران

مشاهده مواردي شامل تغيير «كاربري» يا ديگر پارامترهاي ساختماني همچون ميزان «تراكم» در ساخت‌وسازهايي كه بعد از اجراي طرح تفصيلي جديد تهران براي آنها پروانه صادر شده است، قضاوت درباره كاركرد درست يكي از دو ابزار مديريت‌شهري در حوزه شهرسازي – طرح تفصيلي يا كميسيون ماده 5 را مشكل كرده است.

در اين باره، دبير كميسيون ماده 5 شهر تهران ضمن پاسخ به انتقادهايي كه از جانب كارشناسان‌ شهري درباره «تغيير مقررات طرح‌تفصيلي جديد متناسب با خواسته مالكان متقاضي ساخت‌وساز از طريق كميسيون ماده 5» مطرح است، معتقد است: كميسيون ماده 5 وفق مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري كشور به وجود آمده و بررسي و تصويب طرح تفصيلي شهر تهران و همچنين اعمال تغييرات احتمالي در آن، جزو وظايف اين كميسيون محسوب مي‌شود.

محمدتقي تقي‌زاده در پاسخ به اينكه «اگر طرح تفصيلي جديد ملاك‌عمل 100 درصدي شهرداري‌ تهران و قرار بر اين است شهر با بخشنامه‌ يا امضاهاي سليقه‌اي مديران اداره نشود، پس ماموريت كميسيون ماده 5 چگونه قابل توجيه است؟» تاكيد كرد: ويژگي طرح تفصيلي جديد تهران انعطاف‌پذير بودن آن است، طوري كه براساس شرايط زماني و حتي مكاني خاص مي‌توان از طريق اين كميسيون تغيير يا تعديل لازم را در طرح انجام داد.

  وظيفه قانوني کمیسیون ماده 5 شهر تهران چیست؟
بر اساس قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مصوبه سال 1353، وظيفه کمیسیون ماده 5 این‌گونه تعریف شده است: «بررسی و تصویب طرح تفصیلی و هرگونه تغییرات بعدی آن به عهده کمیسیونی است مرکب از این اعضا». اعضای کمیسیون در شهر تهران با سایر شهرهای کشور متفاوت است. به عنوان مثال در استان‌های کشور کمیسيون ماده 5 با ریاست استانداران تشکیل می‌شود اما در تهران، ریاست این کمیسیون به عهده شهردار تهران است. اما مهم‌ترین وظیفه این کمیسیون تصویب طرح تفصیلی، بررسی آن و اعمال تغییرات احتمالی آن در مراحل بعدی است. بهتر است در اینجا به قانون شهرداری‌‌ها اشاره کنم که براساس آن، شهرداری‌ها مکلف هستند برای توسعه موزون و مناسب شهرها طرحی تهیه كنند که در این راستا مهم‌ترین سند برای دستیابی به اهداف مذکور طرح جامع و تفصیلی است که اساسا فلسفه وجودی کمیسیون ماده 5 این است که این سند شهری را به منظور ایجاد شرایط مناسب برای شهروندان و توسعه متناسب و موزون برای آینده شهر مورد بررسی و تصویب قرار دهد.

 مگر شورای‌شهر مرجع تصویب و نظارت طرح‌های توسعه شهری همچون طرح تفصیلی نيست؟
شورای محترم اسلامی شهر وظایف متعدد در حوزه مدیریت شهری همانند تصویب بودجه، برنامه 5‌ساله شهرداری و نیز دیگر وظایف نظارتی دارد که در هر صورت با ابزار‌هایی که در اختیار دارد، می‌تواند بر فعالیت شهرداری نظارت لازم را اعمال کند؛ ولیکن بر اساس قانون مورد اشاره بررسی و تصویب طرح تفصیلی به‌عهده کمیسیون ماده 5 است، شهرداری تهران در راستای تعامل بیشتر با شورای محترم اسلامی شهر قبل از ارائه طرح به کمیسیون ماده 5 طرح تفصیلی را به کمیسیون تخصصی شورای محترم اسلامی شهر ارائه کرد و مورد بررسی قرار داد.

اما تجربه فعاليت کمیسیون ماده 5 در تهران نشان داده هر زمان که بخواهد به واسطه ویژگی ساختاری راهبردی طرح تفصیلی آن را تغییر می‌دهد. اگر این‌گونه است پس چرا اساسا طرح تفصیلی تدوین شد؟
همان‌طور که اشاره شد به واسطه ویژگی‌های طرح تفصيلي جدید و انعطاف‌پذیری آن و بر اساس شرایط زمانی و حتی مکانی خاصی می‌توان تغییرات و تعدیل لازم را در طرح انجام داد چون طرح تفصیلی همانند دیگر برنامه‌هاي کلان در مقیاس ملی و منطقه‌ای در جهت پاسخگویی به نیاز‌ها می‌تواند تغییراتي داشته باشد همان‌طور که مجلس برنامه 5 ساله دولت را تصویب می‌کند و در سال‌های بعد در آن تجدید نظر می‌کند بنابراین طرح تفصیلی نيز به عنوان یک سند برنامه‌ریزی‌ می‌تواند این‌گونه باشد.

 ماجرای تغییر کاربری زمین‌های دولتی چند ماه پس از تصویب طرح تفصیلی جدید تهران چه بود؟ چرا کمیسیون ماده 5 به‌رغم تصویب طرح تفصیلی جدید، خواسته دولت برای تغییر کاربری زمین‌هایش را قبول کرد و برای انجام این درخواست، متن طرح را تغییر داد؟
 به استناد قانون، کمیسیون ماده 5 وظیفه دارد پس از تصویب طرح تفصیلی برای تایید نهایی مغایرت‌های آن را به شورای عالی شهرسازی و معماری بفرستد. نکاتی که شما به آن اشاره می‌کنید قبل از تصویب نهایی طرح بوده که مسوولان وزارت راه و شهرسازی وقت اعتقاد داشتند  بخشی از زمین‌های متعلق به این وزارتخانه در شهر تهران به واسطه شرایط گذشته فریزشده است. از طرف دیگر در جهت سیاست‌های تعادل‌سازی دولت برای تامین مسکن به اراضی دولتی نیاز دارند تا بر این اساس برای ادامه اجرای پروژه‌هايی همچون مسکن مهر و مسکن ویژه از این زمین‌ها استفاده کنند تا از این طریق بتوانند قیمت مسکن را کنترل کنند، به همین دلیل کاربری زمین‌های دولتی متعلق به وزارت راه‌وشهرسازی در شورای‌عالی بعضا تغییراتی پیدا کرد. البته امکان بررسی مجدد آن وجود دارد.

بسیاری از سازندگان که در پروسه ساخت وساز خود با مشکل رو به رو می‌شوند این سوال را دارند که اساسا چه نوع درخواست‌هایی از سوی متقاضیان ساخت‌وساز در کمیسیون ماده 5 با چه شرایطی امکان بررسی دارد؟ آیا مثلا تقاضاهای موردی هم می‌شود وارد پروسه بررسی کمیسیون ماده 5 شود؟ آیا یک شهروند معمولی که تقاضای تغییر کاربری مشخص شده ملک خود در طرح تفصیلی را دارد، می‌تواند شخصا به کمیسیون ماده  5 مراجعه کند و درخواست تغییر کاربری دهد يا اجازه تغيير  فقط براي دستگاه‌هاي دولتي، نهادها و موارد خاص است؟
اساسا هرگونه تقاضا مبنی بر تغییر‌کاربری قابلیت طرح در کمیسیون را خواهد داشت؛ چون همان‌طوری که اشاره شد تنها مرجع تصویب ضوابط و مقررات شهرسازی و طرح تفصیلی و تغییرات بعدی آن کمیسیون ماده 5 است، اما از آنجایی که طرح تفصیلی جدید تهران در قالب پهنه‌بندی در سال گذشته به تصویب کمیسیون رسید، عمده تقاضاها در اين حوزه در چارچوب آن قابل پاسخگویی است و ضوابط و مقررات طرح مذکور از انعطاف پذیری لازم برخوردار است و نیاز به طرح همه موارد دراین مقطع از زمان در کمیسیون ماده 5 را ندارد، به جز موارد خاصی همانند تقاضاي بلند مرتبه سازی که این امر نيز پس از تصویب ضوابط خاص بلند مرتبه‌سازی در کمیسیون و ابلاغ آن به مناطق نیاز به طرح در کمیسیون نخواهد داشت با همه این اوصاف همان‌گونه كه عنوان شد هر تقاضايي به صورت موردی قابلیت طرح را همچنان دارد و رسيدگي به آنها از اختیارات قانونی کمیسیون است.

 در كميسيون برای تغییر کاربری پلاک‌ها، محدودیتی هم قائل هستيد؟
بر اساس طرح تفصیلی جدید برخی از کاربری‌هاي طرح قبلی همانند فضای سبز یا تجهیزات شهری، تا افق سال 95 امکان تغییر آنها وجود ندارد و در صورتی که تقاضا برای تغییر کاربری این‌گونه موارد خواسته شود، تحت شرایط خاص همانند تعیین جایگزین مناسب یا واگذاری بیش از 70 درصد از این‌گونه اراضی به شهرداری به منظور تامین سرانه و... امکان پذیر است و بقیه موارد در صورتی که در چارچوب طرح تفصیلی و پهنه‌هاي اعلام شده در طرح قابل رسیدگی نباشد، پس از تهیه طرح و گزارش توجیهی لازم توسط حداقل یک مهندس شهرساز صاحب صلاحیت و پس از طی فرآیند لازم کارشناسی در دستور کار قرار می‌گیرد.

ادعايي كه برخي از واسطه‌هاي بازار ساخت‌وساز در آگهي‌هاي روزنامه‌ها مبني بر انجام كار در كميسيون ماده 5 در ازاي دريافت حق‌الزحمه‌اي از سازنده، مطرح مي‌كنند كذب است؟
کذب نیست؛ ولی این‌گونه مباحث در هر سیستمی وجود دارد. برداشت من این است که این مساله مثل این است که یک فرد عادی می‌خواهد خودش سند یک ساختمان بلند مرتبه را بگیرد؛ اما هیچ آشنایی با این حوزه ندارد. عدم آشنایی سبب می‌شود ماه‌ها طول بکشد که آن فرد متوجه شود نقشه چه هست، مقیاس نقشه چیست. به جای آنکه یک‌سال پشت در کمیسیون ماده 5 بنشیند به فردی که با این حوزه آشنایی دارد حق الزحمه‌ای را پرداخت می‌کند و سند بلندمرتبه‌سازی خود را از او می‌خواهد. این موضوع هیچ ایرادی ندارد.

پس اصلا آنچه از نظر شما ایرادی در سیستم کمیسیون ماده 5 تلقی می‌شود چیست؟
آنچه ایراد به آن وارد است این است که  من به عنوان کارشناس کمیسیون ماده 5 در سیستم اداری کار شما را معلق کنم یا به قول معروف سنگ بر سر راه آن بیندازم یا آنکه کاری را که می‌توانم دستور دهم حل کنند، انجام ندهم و در نتیجه شما را مجبور کنم برای انجام کار پول اضافه‌ای پرداخت کنید.

 این موضوع اگرچه برای پیشرفت کار متقاضیان موثر است، اما اساسا با این ادعا که اجرای طرح تفصیلی راه نفوذ دلالان به ضوابط را بسته است منافات دارد.
اصلا چنین چیزی نیست. من نمی‌دانم چه کسی این حرف‌ها را زده است. به اعتقاد من فردی که آشنا به ضوابط و مقررات باشد، راهکار را می‌داند؛ چرا که قوانین و ضوابط ابزار حل مساله است مگر غیر از این است؟ مثالی که همیشه می‌زنند: یک چاقو را شما فرض کنید این چاقو ابزاری است که شما می‌توانید در جهت صحیح از آن استفاده کنید؛ اما همین چاقو می‌تواند یک آدم را بکشد مگر غیر از این است؟ قانون هم، همین است. قوانین یک ابزار است که شما می‌توانید برای حل مسائل مردم به کار بگیرید، اگر به آن تسلط و تفسیر درستی از آن داشته باشید، همین قانون می‌تواند علیه مردم هم استفاده شود. بنابراین افرادي که مسلط به قوانین و ضوابط خاص هستند می‌توانند راهکار لازم را بدهند و در چارچوب قانون، مساله را حل کنند.

این افرادی که شما از آن به عنوان وکیل یاد می‌کنید حتی می‌توانند از بدنه خود شهرداری هم باشند؟
البته به این موضوع اعتقاد ندارم؛ چون ممکن است در مجموعه خودش یکسری اتفاق‌های دیگر بیفتد.

مثلا همکار شما می‌رود در کمیسیون ماده 5 و بعد شما هم خبر ندارید با فرد متقاضی توافق می‌کند که در ازای دریافت مبلغی کار او را در زمان مشخص انجام دهد. این مورد امکان دارد؟
بله، اما من این اعتقاد را دارم که همان‌طور که ما به مشاوره پزشکی یا حقوقی نیاز داریم، در عرصه کارهای فنی، شهرسازی هم به مشاوره نیاز داریم. در بسیاری از موارد افراد به دلیل مشغله زیاد یا سکونت در خارج از کشور امکان پیگیری کارهای مربوط به مجموعه شهرداری همچون فرآیند صدور پروانه را ندارند. حالا اگر فردی به دلیل صلاحیت و مهارت لازم وکالت من را به عهده بگیرد چه اشکالی دارد.

در بخشی از صحبت‌هایتان به این موضوع اشاره کردید که بعد از پهنه‌بندی شهر تهران در طرح تفصیلی جدید، بخشی را که مربوط به فضای سبز بود، برای جلوگیری از تغییر کاربری‌ها جدا کردید. اما بازهم مواردی وجود دارد که مردم به دلیل تغییر کاربری زمین‌های مشجر محله خود، به شورای شهر مراجعه کرده‌اند. مثل موردی که در منطقه 5 برای زمین سه هکتاری اتفاق افتاد و در آن زمین ساخت وساز انجام شد؟
موردی که اشاره می‌کنید حل شد و به منطقه دیگری منتقل شد. این موضوع نظارت مردم را می‌رساند. البته یک نکته را اضافه کنم که ما نمی‌گوییم تصمیمات‌ کمیسیون ماده 5 هیچ ایراد و خطایی ندارد. اصلا چنین چیزی نیست. ما هم بالاخره آدم هستیم و مانند دیگر آدم‌ها ممکن است که خطا کنیم؛ ولی تلاشمان این است که در چارچوب‌های اصلی و اساسی تصمیمات،‌ اصول فنی شهرسازی را رعایت کنیم، در عین حال که شاید بعضی از تصمیمات ما یکسری نقص داشته باشد. مثلا در برخی موارد مصوباتی داشتیم که در مراحل بعدی آنها را اصلاح کردیم؛ یعنی متوجه شدیم که تصمیم قبلی تصمیم درستی نبود، مثلا در مورد همان انعطاف‌پذیری که گفتم ما یک جایی احساس کردیم که در مورد باغات اشتباه کردیم.
باغات کجا؟
کلا. باغات شهر تهران. ما در یک ضوابط طرح تفصیلی آوردیم که هر کسی مساحت قطعه‌اش سه برابر یا 5 برابر حد نصاب باشد، دو طبقه تشویقی به او می‌دهیم. بعد دیدیم؛ چون در باغات 30 درصد سطح اشغال وجود دارد در صورت اعمال تراکم تشویقی فضا به هم می‌ریزد. به همین دلیل اصلاحیه‌ای برای مصوبه قبلی آوردیم و دو برابر را به نصف کاهش دادیم؛ یعنی حداکثر یک طبقه تراکم تشویقی برای قطعات باغی خواهیم داد. تمام این موارد هم به این دلیل اتفاق می‌افتد که اساسا شهر ماهیت پویایی دارد و مدام در حال تغییر است.